党的十九届五中全会通过的“十四五”规划《建议》明确提出实施城市更新行动，标志着我国城市建设从大规模增量扩张阶段进入了存量更新阶段，城市更新将成为未来城市规划建设的主要形态。

8月31日，北京市正式发布了《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》。在此之前，深圳出台了《深圳经济特区城市更新条例》，并自3月1日起施行；广州发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，面向公众征询意见；上海通过了《上海市城市更新条例》，并自9月1日起施行。“十四五”时期，各大城市将通过实施城市更新行动，推动新发展阶段城市的高质量发展。

2017年2月24日，习近平在主持召开北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会时指出，“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。”城市更新，归根到底是要满足人民群众对美好生活的向往，必须要走好群众路线，凝聚群众力量，真正实现人民城市人民建、人民城市为人民。

一、城市更新从关注“空间”到关注“人”

“十四五”时期的“城市更新”有其特定含义，要转变过去以整片拆除重建为主导的房地产开发模式，实施以保留利用提升为主的更新。北京市在6月10日发布的《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》中明确指出，城市更新主要是指对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾发生了重大变化，城市更新也因应出现了一些新的特点。其中，最值得注意的就是从关注“空间”转变为更加关注城市中的“人”。

 城市更新主要是存量空间的更新。在经过漫长历史的演进后，存量空间涉及到各类所有权人、使用权人或利益相关人。在城市发展的各个阶段，基于当时特定的经济社会条件和城市管理政策，形成了各种类型的产权和利益关系，利益主体的复杂多元化特征日益凸显。以北京老城的住宅产权为例，公房中既有区属直管公房，又有中央、部队、市属、区属单位产公房；私产中既有单位产权又有个人产权；在同一栋住宅楼中，既有经过房改售房的住房，也有承租关系的住房；还有历史形成的无证房产等等。实施城市更新，这些都是必然要面对的因素，各方利益都需要表达和兑现，多元利益主体之间的协调平衡成为必然。因而，城市更新不再像增量扩张时期“在白纸上画画”，做好技术层面的规划建设就可以交卷，而必须从关注“空间”转变为关注“人”，协调处理好“人”的关系和利益诉求。

 同时，放眼全球，进入21世纪，世界各大城市不约而同推出城市可持续发展规划，将发展愿景聚焦在让城市变得更加宜居、更加美好，成为吸引人、留住人的地方。如新加坡2001年度概念规划提出了“身份认同感计划”，旨在创造“一个具有丰富遗产、多样化和认同感的独特城市，一个可以深情呼唤为家的城市”。《伦敦规划2021》提出打造“健康城市”，要求在所有规划决策中都要考虑减少健康不平等，促进市民健康。《东京2040》提出，要提供“任何人都可以健康生活的场所，创建任何人都可以发挥能力、都可以很活跃的卓越城市”。

进入新发展阶段，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们对美好生活的需要从“有没有”转向“好不好”，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高的要求。城市更新需要回应人民群众多层次多样化的需求，回答好“以人民为中心”的时代问卷。

二、城市更新要走好群众路线

以人民为中心是城市更新行动的出发点和落脚点。2019年11月2日，习近平总书记在上海考察杨浦滨江公共空间时称赞，这里原来是老工业区，如今，“工业锈带”变成了“生活秀带”，人民群众有了更多幸福感和获得感。一字之变，从“铁锈”的“锈”变成“秀美”的“秀”，这就是典型的城市更新。将原来的老工业区通过更新改造，增加休闲步道、健身设施、景观绿地，成为市民可以漫步其中、愉悦身心的公共空间，满足了群众更高层次的需求。

城市更新的最终目标是解决关系人民群众切身利益问题，满足人民群众对美好生活的向往。目标的实现离不开群众的参与，只有建立完善群众支持、参与、监督的机制，才能做到更新为了人民、更新依靠人民、更新成果由人民共享，让群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

群众路线本质上体现的是马克思主义关于人民群众是历史的创造者这一基本原理。坚持以人民为中心，就要践行党的群众路线，从群众中汲取智慧和经验。人民群众是实践的主体，人民群众的实践是认识的来源以及检验真理的标准。同时，群众的具体实践又往往是局部的、分散的，需要综合分析后上升到系统的、本质的、规律性认识的高度，据此制定政策，宣传教育引导群众，指导群众实践，并在实践中检验其正确性。城市更新作为人民性群众性的实践活动，需要调查了解群众在城市生活中的需求，制定有针对性的更新对策，依靠群众实施更新，并从群众的使用评价中验证是否实现了高质量的更新，这就是一个从实践到认识、再从认识到实践的过程，就是一个从群众中来、到群众中去的过程。

北京市在城市更新中，强调要引入社会资本，撬动各方积极性，坚持共建共享，“有事与群众商量着办”。在街巷整治、微空间改造、历史街区保护、老旧小区改造中，积极探索“责任规划师”“申请式退租”“共生院”“劲松模式”等制度、模式，多元主体参与更新的广度和深度不断拓展，丰富了新时代在城市更新中践行群众路线的实践创新。

比如，2021年上半年，西城区在组织平安大街改造时，通过多种形式与市民群众协商互动，对1249份调查问卷统计显示，市民群众需求最高的是增加小微绿地、完善种植层次，占比65.7%，希望增加休闲健身场地、提供交往活动空间的占比62.6%。针对群众需求，在更新改造中，西城区围绕平安里地铁站周边，挖掘空间潜力，精心设计布局，规划建设树阵小广场，增加健身设施、篮球场，设置林下座椅，精细搭配植物。从开放之日起，这里就成了周边市民群众喜爱的活动场地。正是因为在更新改造中尊重群众意见，用心满足群众需求，才能在群众的使用中验证更新的良好效果，也为今后其他地区的更新积累了实践和认识上的经验。

三、在城市更新中走好群众路线的几点建议

城市更新方兴未艾，但在实践中我们还存在惯性思维，习惯于自上而下的任务部署，习惯于工程建设的路径依赖，不愿不敢也不会与群众打交道，发动群众、依靠群众不足，走群众路线更多地停留在作风层面，并未上升为一种刚性需求和规范约束。在一些城市更新实施中群众工作虚多实少，有时甚至变得可有可无，更新的效果也打了折扣，社会资本、多元主体参与的积极性尚未充分调动起来。因此，在城市更新中迫切需要转变观念，牢固树立马克思主义群众观点，尊重人民主体地位，尊重群众的知情权、参与权、表达权、监督权，切实走好群众路线，政府、市场、社会同心同向而行，推动实现高质量的更新。

首先，要健全党建引领协商共治机制，推动城市更新与社会治理深度融合。在城市更新中要加强党的领导，完善党建引领制度机制，把党的密切联系群众优势转化为凝聚多方合力推动城市更新的强大效能。比如，在老旧小区改造中，要切实发挥好区、街、社区三级党建协调委员会的作用，用好街区议事厅、社区议事厅，引导居民共同参与改造实施和物业管理，实现协商共治；在重大更新项目实施中，推广“支部建在项目上”，发挥好基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，提高组织动员和宣传引导的广度和深度，找到并实现“最大公约数”。

其次，要健全群众依法有序参与机制。城市更新面临许多新情况新问题，要增强法治思维，加快城市更新领域的立法，进一步明晰各方的权利义务。强化相关权利人对公共安全、文物保护、风貌保护、履行出资义务等法定义务的有效履行。要通过改革建立适应存量更新需求的土地、规划、财税、金融支持政策和机制，更好地调动多元主体参与更新的积极性。建立健全公开透明、公平公正、依法决策的体制机制，保障群众的合法利益，引导群众的合理预期，坚持把群众有序参与贯穿城市更新组织实施的全过程。

再者，要健全联系群众服务群众的落实机制。要坚持“面对面”，走到百姓身边，实实在在、真诚倾听，积极回应、解决问题。同时，也要用好新技术手段，更快更好地响应群众诉求。比如，更加重视用好12345民生大数据，通过分析研判预警，及时感知问题、感知市民群众不满意的体验，在城市更新中精准回应市民群众的需求。

最后，要健全群众监督评价机制。保障群众的监督权利和政治参与愿望，加强城市更新规划设计、建设实施、运营使用全过程的公开，开放线上线下渠道，主动听取群众意见，根据群众的感受和意见及时纠偏，回应群众期待，通过城市更新切实提高群众的获得感幸福感安全感，把群众满意不满意作为检验更新效果的最终评价标准。