原标题：户籍制度改革吹响总号角

7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。《意见》的出台，标志着户籍改革开始进入全面实施阶段。

《意见》提出：“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”这一举措并不让人感到意外，这一改革实际上一直都在进行之中。早在2008年，公安部就曾宣布：“全国已有13个省市相继出台了以取消农业户口和非农业户口性质划分为主要内容的改革措施。”从实质上看，“取消农业与非农业户口区别”事实上也早就水到渠成。伴随整个社会改革开放进程的不断深化、市场经济体制的逐步确立，农业与非农业户口的权益待遇区别正在逐渐瓦解、消失。如“农业与非农业户口”之间曾经最基础的一项待遇区别——所谓的“吃商品粮”待遇，早在20年前就已随着粮食市场开放而消失。而除了“商品粮”待遇，其他许多基于城乡户口的权益、待遇区别，像就业、社保等差别也一直在不断瓦解和弱化。如随着“统一城乡居民基本养老保险”，城乡居民的养老区别就正在逐渐消失。在这种背景下，“取消农业与非农业户口区别”，抹平“农村人、城里人”差别是大势所趋。

户籍制度改革的难点，不仅仅在于抹平农业与非农业户口的区别，更重要的是实现农业转移人口市民化。《意见》提出，户籍制度改革的目标是到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这里的“在城镇落户”显然不是户口簿的简单变动，而是要真正实现农业转移人口与当地市民同权同利。有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。农民实质意义上的市民化，必须体现为社会保障、教育、医疗、住房等方面与市民待遇的并轨，而保障每一个进城农民享受到均等化公共服务，就需要城市承担起其市民待遇的相应成本，这远远不是一套繁琐的入户手续所能概括的复杂内容。只有全面实现进城农民“劳有所得、住有所居、病有所医、学有所教、老有所养”，农民才能在移居城市之后扎下根。

《意见》对此提出了明确的解决路径。首先调整户口迁移政策，其次创新人口管理，建立居住证制度。今后，将以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的权利。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

通过居住证制度，户籍制度改革就能实现破冰，真正翻越制度的藩篱。近年来，有些地方在城镇化过程中伤害到农民利益，时有赶农民上楼、农民过度市民化的现象发生。为切实保障农业转移人口的合法权益，《意见》还专门指出：“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”

户籍制度改革终于启程，这既是百姓翘首以待的重大民心工程，也是对宏观经济社会发展的重大利好改革。《意见》对改革的总体要求、发展目标和方法路径作了明确规定，接下来就需要各级政府切实落实户籍制度改革的各项政策措施。只要坚持统筹谋划、因地制宜，改革难关就一定可以攻克。

农村转移人口市民化是一种社会垂直流动机制

有恒产者有恒心，核心是生存权利与发展权利，这是农村转移人口市民化可持续的基础

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，并部署做好农民工服务工作、有序推进农村转移人口市民化。这是推进我国城乡一体化发展的关键政策，将会产生深远的影响。

一个社会具备了阶层之间的垂直流动机制就有活力

如何从二元结构转变为一元结构，是实现中国梦的核心环节。其间，人的"二元结构"转变为"一元结构"至关重要。可见，农村转移人口市民化，是当前及未来较长时期内我国经济社会转型的关键问题之一。解决这一问题的关键前提在于认清农村转移人口市民化的实质是什么。

一个经济社会是否具有活力，关键在于其资源是否具备可流动性。动，则充满活力；滞，则一潭死水。流动本身就是经济结构调整的过程。资源的流动，不仅包括物质流和资金流，更包括人口的流动。更为重要的是，人口流动是理性预期与理性选择的结果，是经济活动变化的最为直接的反映。

农村转移人口市民化，其背景是城乡发展鸿沟，其目标是城乡发展一体化，其过程是一种社会垂直流动机制。一个社会具备了阶层之间的垂直流动机制，社会底层就有了希望，就有了活力，就有了社会发展的纠错机制，就能够在一定程度上避免资源"错配"现象。

实现有恒产者有恒心是农村转移人口市民化的关键

农村转移人口市民化要真正成为一种社会垂直流动机制，需要使市民化后的人感到：有恒产者有恒心。

改革开放以来，农村转移人口（俗称农民工）与城市的关系是"汹涌而来，澎湃而去"。这是一种"无恒产者无恒心"的状态。城市建设者、产品制造者、服务提供者却与城市文明处于隔离的状态，无法享受现代文明发展成果。在此状态下，农民工的就业决策将因时因地而充满不确定性，谋生成为首要目标，发展成为奢谈，向上流动更是一个小概率事件。美国经济学家舒尔茨在其经典名著《改造传统农业》中指出，认为农民认识狭隘是误解，农民是理性的。春江水暖鸭先知。农民工会做出最有利于自己的选择。

实现有恒产者有恒心，是农村转移人口市民化的关键。市民化是农村转移人口的当前福利与未来福利的动态调整过程。形成预期福利的最大化，是农村转移人口市民化的重要环节。

教育替代养儿防老。农村转移人口市民化，最重要的是融入现代教育体系。教育是社会垂直流动最为重要的途径，是代际传承的无形路径。人力资本投资是谋求跨代收益最大化的关键，是实现代际公平的关键。望子成龙，不是随波逐流，而是理性选择。如果下一代能够获得公平教育的机会，这将是一笔恒产，是一笔无形的恒产，一笔充满希望的恒产，是"寒门出贵子"的可行路径。实现教育体系的广覆盖，是农村转移人口市民化的首要环节，是最大的惠民工程。

社会保障替代土地保障。农村转移人口市民化，社会保障需要逐步托底。所谓托底，是要形成稳定预期，生活会有所依。所谓逐步，是要根据政府财政能力和社保基金增收能力而行。更为重要的是，农村转移人口市民化，是随经济发展和产业结构调整顺势而为的结果，而不是简单的"土地换户口"。在农村，土地具有经济功能和保障功能。市民化后的农村转移人口，生活底线需要有所依，老人需要有所养。两种保障体系的转换与衔接，不要形成真空地带。

就业替代生活补助。工资，是一个人劳动能力的收益折现，是形成稳定预期最重要的保障。市民化后的农村转移人口如何就业至关重要。仅仅依靠低收入生活补助难以形成稳定预期。除了当地的产业吸纳力之外，一个重要的途径是鼓励具有企业家精神的农民工在打工所在地创业，此时政府提供的机会均等很重要。

资源流动替代停滞。农村转移人口市民化是实现城乡融合，这需要依靠资源的自由流动。资源流动的过程，就是收入来源多元化的过程。市民化后的农村转移人口，其部分物质财产可能还在乡村，这部分财产，能否通过出租、入股、担保、抵押等渠道实现流动，实现财产权收益很重要。一方面，这部分资源流动，对农村经济实现规模发展至关重要，另一方面，可以实现农村资本市场与城市资本市场的连接。资本是跨越时空的，是不分城乡的，资本只看有利或无利。资本流动就是城乡融合过程，也是实现收入多元化的过程。

总之，有恒产者有恒心，核心是生存权利与发展权利，是一种积极向上的正能量，是农村转移人口市民化可持续的基础。

作者系暨南大学经济学院副院长、教授、博士生导师

处理好三大矛盾是户籍制度改革关键

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是一个户籍制度改革的顶层设计。从改革的路线图角度来看，必须要由年内将出台的《居住证管理办法》来配套；从改革的时间表来看，到2020年实现1亿农业人口转移到城镇，不仅总量大，而且各地的进度及具体细则十分重要。在我看来，《意见》的实施将面临三对矛盾，都涉及公共服务均等化问题，解决得好不好直接关系到户籍制度改革的成败。

农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择

首先是农民能否真的在城市利益与农村利益之间做自主选择。按照《意见》的要求，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这"三权"是受《物权法》等法律保障的权利，对于进城落户农民是否有偿退出"三权"应该充分尊重农民的意愿。

这就出现了一个问题，进城落户农民可否同时享有城市利益和农村利益？之前，在重庆等地实施过"土地换社保"的做法，也提供三年过渡期，即过渡期内可以放弃进城回到农村。但如果不把"三权"的放弃作为进城落户的条件，不仅进城农民拥有双重身份，而且对城市居民也是一种不公平。因为进城落户农民可以享受户口或居住证所承载的子女入学、医疗保险、创业就业扶持、住房保障、养老保险、社会救助等公共服务和社会福利，却又保留着"三权"的保障和收益。这就可能从一个极端走向另一个极端，也不利于农村土地的节约集约使用。

设置一个过渡期还是比较现实的。如三年之内同时享有城市利益和农村利益两种待遇，但三年之后必须做出选择，拥有一种利益的前提是放弃另一种利益。当然，转让"三权"可以是有偿的，这样可以让进城落户农民有购房、安家、创业等的"第一桶金"，对于腾出来的"三权"可以在农村一定范围内流转或转让。

户口与居住证两个身份体系的衔接和区别

其次是户口与居住证两个身份体系的衔接和区别。《意见》提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。显然，体现居民身份待遇和公共服务、社会福利享受多少的有户口本与居住证之别，而不是简单的"社会服务均等化"或"市民化待遇"那么笼统。某种意义上讲，居住证的设计就是在获得户口所体现的完整公共服务与社会福利之前，还有一个部分享受这些市民化待遇的层次或阶段。

据称，建立居住证制度是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。目前，公安部已经形成了《居住证管理办法》草案，今年将出台。

居住证制度这个"过渡性的制度安排"将存在相当长的时期。因为我国不可能很快缩小城乡差别，很多大城市也无力承担过多的人口涌入，更何况有些农民工很可能不打算永久在城镇居住。

广东是从2010年在全国最早实施居住证制度的，4年来发放居住证4872万张，而全省只有3000万流动人口。如果考虑到一部分人没办居住证，可以判断，有相当一部分流动人口离开了广东。或者说，暂住证改为了居住证，但一些流动人口也仍然是"暂住"的。而这部分"暂住者"或还不确定是否要取得户口的"进城不落户者"，也需要一些公共服务和社会福利，尤其是子女入学、公租房、出入境等社会服务。这就是居住证要发挥的功能。

人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾

再次是人往大城市走与政策鼓励发展小城镇的矛盾。《意见》根据十八届三中全会的精神，进一步明确指出了四类城市的定位。形象的表述是：小城镇"基本没门槛"，中等城市"门槛较低"，大城市"降低门槛"，特大城市建立和完善"积分入户"制度。

问题是，农民工蜂拥而至的是特大城市和大城市，这与户籍制度改革引导的方向恰恰相反。统计数据显示，全国有一半农民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根据国家统计局公报，全国农民工总量为2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人。理论上，只有那1亿本地农民工可能在小城镇进城落户。当然，广州、深圳以及珠三角的中心镇对入户也有严格限制，而粤东西北地区的小城镇很难吸引外来农民工入户。

根本上，这里既有缩小地区差别问题，也有医疗、教育、文化等资源向中小城市转移的问题。试想为什么美国的中小城镇能吸引人，就是因为城乡差别不大，很多好大学、名医院都建在小城市。这就涉及我国城镇化路径的重新调整的问题了。