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城镇垃圾转移农村 加剧环境恶化

农民越来越富，污染却越来越重。毒垃圾渗入土地河流，不仅损害农村人的健康，也将污染城里人喝的水、吃的菜，最终将无人能够幸免。

这次过年回老家，感受最强烈的现象之一，是垃圾污染。

老家地处大别山深处，取名“理畈村”。家的四周，是郁郁葱葱的大山，门前则是穿村而过的一条小河。据说，清初就有人定居于此。从大山深处流来的泉水清澈见底，我的童年，基本上是在摸鱼捉虾、游泳戏水中度过。

那时，村民们也不打井。每天一大早，各家的男人们挑着水桶，就在河中取水。晨雾一过，妇女们就提着衣服，在河边洗晒。

大概在七八年前，喜欢打鱼的邻居抱怨，河里的鱼开始越来越少了；过了两年，乡亲们就不再在河里取水，转而挖井；再过了两年，井水也没人吃了，村里架起了水管，直接从小河的源头取水。

这样的变化，皆源于污染。而这种污染，几乎与村里的经济发展同步。

碧水良田成垃圾场

在大革命时期，老家是鄂东南苏区后方所在地，交通闭塞，贫穷落后，差不多处于刀耕火种的农耕时代——乡亲们吃的是自己种的大米和蔬菜，吃剩下的，喂猪；人畜粪便则是天然的有机肥，生态平衡，几乎没有什么破坏。

直到我出生后的1985年，村里才修通了第一条通往乡政府的土路。几年之后，村里通上了电。工业文明第一次照亮了这个大山深处的村庄。

也就是从那时开始，有人外出务工，以后逐年增多，他们一部分在北京、西安做理石生意（因老家盛产理石）；一部分在广东、浙江等沿海地区打工，至2009年，全村在外务工人数高达千余人。

外出的人们带回了财富，也带回了新的文明。这其中，变化最大的是，最近五年，几乎每家每户都盖起了钢筋水泥结构的二、三层洋房。

在泥砖瓦屋时代，为了方便积肥，村民的厕所基本和猪舍连在一起。换成洋房后，厕所移到了室内，增加了排污排水管道。难题由此出现——由于村里并没有统一规划，各家的污水便到处乱排。有的排到附近的田里，有的则直接排到了河中。

原来用的泥砖，拆掉之后打碎，又变成了泥土，在原来的地基上稍做平整，又是一块耕地。而现在换成了钢筋水泥，敲不烂，打不碎，村里也出现了城里才有的建筑垃圾。

富起来的乡亲们也开始消费工业品，化肥、农药、吃完就扔的罐头、各种包装精美的食品以及橡胶、电池、玻璃等各种化工产品都无一例外地进入了村庄。一些原有的优良传统，也在递增的财富面前瓦解。比如，原来谁家有红白喜事要办酒席，用的都是族人从家中带来的、自己吃饭的碗筷。现在主家都不麻烦别人，直接就买了一次性的塑料碗筷，吃完就扔。

问题随之而来。城市垃圾起码会有转运处理，而农村垃圾却无人顾及。乡亲们有的倒在屋角，有的倒在田埂上，有的则干脆倒入门前的小河里。

小河由清转黑，往日的盈盈碧水，如今却成了不忍目睹的垃圾场。而肥沃的耕田，有的也泛起了阵阵恶臭。已经搬到城里居住的父母也忍不住哀叹：好好的一个村，就这么毁了。

垃圾场的城乡之战

这样的景象，并非只在老家出现。周边村也是如此。春节前，我在大理洱海边，一个名叫“文笔”的渔村采访，看到的情形甚至比老家还严重。这里的人们家里都没有厕所，村里建了几个公共卫生间——那真是我见过最臭、最难以插脚的卫生间——门口是苍蝇横飞的小山一样的垃圾堆，里面则是没有入池的一堆堆排泄物。污水从各家排出，在村中的小路中粘结成一团团黑色的胶状物。这些未经处理的垃圾，有的甚至直接入了洱海。

众所周知的是，在城市，垃圾增长速度堪与GDP比肩，2007年，上海市生活垃圾相当于5个金茂大厦的体积。三年前，把北京市的生活垃圾堆起来，相当于一个景山的体积。而今当然更甚。

在农村，这一速度同样惊人，卫生部调查显示，目前农村每天每人产生的生活垃圾量为0.86公斤，全国农村每年的生活垃圾量接近3亿吨，而这还不算那些由城市转移到农村的垃圾——统计数据显示，至少85%的城市垃圾，也被掩埋在了乡村。

在我老家就是如此。离我们村几十公里外，有一个名为凉亭岭的垃圾场，是老家所在县城唯一的垃圾场，使用至今已经有二十多年，如今的垃圾场内已形成一座十多米高的垃圾山，仅“山顶”的面积就有一个足球场大小。

2010年8月，附近的村民怀疑垃圾场污染了环境，导致该村癌症患者人数增加（该村约2600人，从1994年至今，共有37名村民死于癌症），堵封垃圾场二十余天。导致县城每日上百吨的垃圾无法及时清运，县城差点成为“臭城”（在其他地方，由此导致的冲突同样屡见不鲜）。

值得注意的是，过去农村垃圾主要是一些易腐烂的菜叶瓜皮，现在却成了塑料袋、废电池、农膜、农药瓶、工业废品、腐败植物等的混合体，特别是由于大量使用塑料，导致垃圾中不可降解物所占比例迅速增加，使得农村垃圾在日渐向“毒害化”发展。如果不加以遏制，由此导致的结果将是灾难性的——那些有毒垃圾一点一滴渗入土地，渗入溪流，不仅损害农村人的健康，也将污染城里人喝的水、吃的菜，最终将无人能够幸免。

农村垃圾处理经费不足，处理方式落后

近些年，农村环保除各种示范试点和创建活动有少量投放外，对面上的工作几乎没有资金投入。村级组织对农民的号召力非常有限，很多地方出现农村公共环境无人管、管不了的现象。县乡两级政府部门普遍感到农村环境管理难度很大

■本报记者徐谷明

“室内现代化，室外脏乱差，污水靠蒸发，垃圾靠风刮”。

村民形象地描绘自己所处的环境。

长期以来，我国农村的垃圾基本上是一种自生自灭或放任自流的状况，生活污水和垃圾随意倾倒、随意排放，对农村环境造成严重污染。

随着农民工外出务工和城镇化加快，农村经济和农民收入不断提升，在江西大部分县市农村环境问题呈现一种“室内现代化，室外脏乱差”的特征，农村垃圾何去何从一直困扰着农民的日常生活。

当地农民都习惯把垃圾倒在房前屋后的空地，日积月累便形成了无数个“垃圾山”，甚至很多垃圾堆放已逐渐侵蚀河道、耕地等等。

处理方式落后

“以前农村基本没什么垃圾，大部分被用作农业基肥。”在江西弋阳县，多位老菜农纷纷表示，前些年垃圾无论数量还是种类较少，农村垃圾是稀缺的农家肥。

过去，由于我国农村垃圾一直呈现数量小、种类少、易分解的特点，采用堆肥、简易填埋或自然腐烂等方式，基本可以维系垃圾总量与生态环境之间的平衡。

而如今，随着农村经济社会快速发展、农民现代生活方式逐渐确立，农村生活垃圾逐步向城镇“看齐”，垃圾数量猛增，而农村又缺乏生活垃圾处理系统，村民随处堆放垃圾，于是“垃圾山”随处可见。

按照一些村里老干部的说法，当前农村都是“室内现代化，室外脏乱差，污水靠蒸发，垃圾靠风刮”。

据了解，建成一个正规的垃圾填埋场需要上千万元的资金，靠村镇几乎是“不可完成”的任务。由于农村垃圾治理长期被视作一项公益性事业，其经费主要来源于国家及地方财政。在资金来源渠道单一，农村经济普遍困难的现状下，垃圾处理经费投入严重不足。

“由于资金匮乏，乡镇垃圾处理方式都是较为简易填埋，缺乏规范设计及有效的环保措施，许多垃圾填埋场与国家要求的建设标准相去甚远，无害化处理率低。”当地乡镇负责人表示，当前农村盖房装修风潮下，一些建筑垃圾和生活垃圾甚至仅仅找一处无人的低洼山沟，将未处理的原始垃圾随意堆放。

显然，当前农村垃圾处理几乎“空白”状况下，垃圾填埋场没有防渗处理措施，就会成为农村环境的潜在污染源，极易引起二次污染。在降雨、地下水渗透等因素作用下，垃圾中的有毒有害物质会渗入土壤，对环境和人体造成危害。

“目前农村垃圾处理主要有卫生填埋、堆肥、焚烧三种技术。”弋阳县新农村建设办公室负责人表示，有机物含量高的垃圾可作高温堆肥，当前农村大部分青壮劳力外出打工，留守农民很少堆肥；焚烧处理方式较好，但投资、运行成本高；卫生填埋尽管不能实现垃圾的资源化和能源化，但成本低、易于操作，对于经济落后的农村地区较为实际。

面源污染扩大化

不仅如此，当前农村相当大一部分畜禽粪便等各种垃圾都被直接排放到河水中，对水体、土壤、空气等造成了极大的污染。

近几十年来，化肥日渐代替有机肥，不但造成禽畜粪便和人粪尿的严重浪费并污染环境，还形成了化肥与人畜禽粪便双重污染。

“现在农村河道堵塞、水源被污染比较严重。”当地干部表示，近年来一些新的耕作方式也对农业环境产生了负面影响，由于耕作机械和耕作技术不配套，水稻秸秆难以就地还田，农民便将秸秆付之一炬，有的甚至直接将秸秆推到河里，河塘成了“天然垃圾场”。

显然，昔日传统农业的物质循环、能量流动被高投入、高污染所替代，许多能源、肥源变成农村污染源。

目前，江西大部分农村环保基础设施基本“空白”。近些年，农村环保除各种示范试点和创建活动有少量投放外，对面上的工作几乎没有资金投入。村级组织对农民的号召力非常有限，很多地方出现农村公共环境无人管、管不了的现象。县乡两级政府部门普遍感到农村环境管理难度很大。

更为尴尬的是，当地新农村建设中，一些农民修建三层楼房时，卫生间使用抽水马桶，粪便没有集中处理设施，大部分都是直接排入水体。

对此，当地乡镇干部表示，农村一些地方改厕，建造化粪池，村民卫生条件改善了，但是农村的河道污染却加重了；有些地方新建乡村公路，路经大河则建桥，遇到小河则筑填，形成一批断头沟半截河，活水变死水，死水变污水。

不文明行为

习惯，还是习惯！

记者在粤东西北村落走访调查的过程中发现，部分农民长期养成的生活习惯和生活方式基本成为了“垃圾围村”的主要原因。

吃完的果皮随手一扔、喉咙不舒服随地一吐，几乎成为了多数村民无意识的行为，有的村干部甚至认为“农村就这样”，结果见惯不怪。

一些挂着“文明村”的村委会，甚至就被垃圾堆包围。其中，最突出的，一个村委会门前就摆着五大堆垃圾，无人问津。

“少数人治理、多数人污染的现象给解决乡村脏乱差问题带来较大困难。”有省人大代表认为，一方面是部分农民长期养成的生活习惯和生活方式与新农村建设的要求反差较大，但另一方面，更重要的是基层干部的观念也比较落后，在治理农村垃圾问题的进程中缺乏参与热情。

●南方日报记者 杨大正 谢苗枫

见习记者 闫昆仑

随手扔沿途丢，垃圾池形同虚设

即使有了垃圾收集池，也要靠管理，引导村民把垃圾统一倒在集中池，否则垃圾池就失去了意义

昨日，记者调查粤东西北农村垃圾污染时发现，粤东某悬挂着文明村牌匾的村庄，村道沿途分布着成片的垃圾带，大量垃圾随意丢弃在路旁、田边、水渠等地，蚊虫闻着腥臭味飞舞。不仅如此，还有塑料袋、鞭炮纸屑、饮料瓶等零碎垃圾被风刮到了村道中间，狼藉不堪。

在村委会楼房前面的村道旁，数堆垃圾几乎将村委会围住。记者看到门口有村民在燃烧垃圾堆，他告诉记者，“太脏了，实在看不下去，一把火烧掉，眼不见为净。”

村委会的大院里，悬挂着县委县政府颁发的“文明村”牌匾，但院子里面却布满了饮料盒、食品包装袋、炮竹纸屑等垃圾，还有打碎的玻璃瓶四处洒落。

匆忙赶来的村支书解释，“春节期间办公楼大院暂时没人打扫，村里的小孩喜欢到大院玩耍，喝完的饮料和吃完的零食包装就顺手丢在这里，平时大院还算比较干净。”

一位正在菜地里劳作的村民告诉记者，村民日常的生活垃圾都是随手丢，沿路丢，根本无人管。近年来垃圾问题比较严重，于是请了一个梁姓的村民专门负责村里垃圾清理，但效果不佳，一般半年才略微清理一次。

据悉，该村有1700多人，共有8个自然村和9个村小组，村委配给每个自然村一个保洁员，但不支付工资，偶尔给个红包象征性表示感谢。保洁员逢年过节就把村里的卫生收集在村口村委集中烧掉，烧完的灰烬用作农田和菜地的肥料。

记者在3公里外的一个村还发现，村卫生所的大门口也垃圾成堆，吃剩的方便面纸盒、果皮、纸屑等垃圾遍地，十分邋遢。

一位村干部称，很多在外打工的村民都回来过春节，燃放烟花炮竹和宴请大摆酒席产生了数倍于平常的垃圾，而且大家都忙于过年，没顾得上清洁卫生。另外，“村里没有垃圾收集池导致了脏乱差。”

然而习惯使然，即使有垃圾收集池的村落，村民乱丢乱扔垃圾的现状依然存在。

比如在粤东一条村一栋新修的两层小洋房前面，就堆放着数堆规模不小的垃圾。“垃圾收集池就在前面数百米，也不舍得多走两步，偏要把垃圾倒在家门口。”一位驻村干部叹气，“多好看的房子，多恶心的垃圾。”

“即使有了垃圾收集池，也要靠管理，引导村民把垃圾统一倒在集中池。”众多村里抓卫生的干部感叹，“有了垃圾池后也有村民乱倒，垃圾池就失去了意义。”

村口河流成“理想”垃圾场

农村人口平均受教育程度低，公共环境卫生观念淡薄，因此“各人自扫门前雪、公共场所无人过问”的现象十分普遍

记者沿路调查发现，多数村庄的村口和河流无一例外成了村民生活垃圾堆放的理想场所。

在粤东某村，记者采访恰好碰上当地新春佳节“做棚”日，家家户户开门迎客大摆酒席宴请父老乡亲。因为盛产矿产和年桔，富裕起来的村民建起了一栋栋小洋房别墅，有的还筑起围墙修建了单独的小院子。

记者发现，农民家里和庭院非常干净，他们把家里的垃圾打扫干净集中起来，用箩筐装起来扔到路旁和河边。“就近扔掉，以前住的地方近河就扔河边，现在新房离河远了就扔到离家较近的村道旁边。”

从镇里到村里的8公里村道，沿途可见垃圾堆。接受采访的农民均表示，农村现在的垃圾污染越来越严重，但也想不到好的处理办法。

距离该村最近的河流旁边，已经成了名副其实的“垃圾场”，河边的树上全缠满了塑料袋。大部分村民的垃圾直接丢到河里，然后等河水冲走。最近河流的居民告诉记者，大家至少在河边丢了五六年垃圾，每逢涨水，垃圾就冲到了附近的农田和菜地。

村道路面看上去干净整洁，但路旁每隔数十米就可见垃圾堆。该村负责人告诉记者，粤东村民家里爱干净，但只管自己家里卫生。“各家自扫门前雪，不管他人瓦上霜。家里干干净净，屋外一片狼藉。”

“大约6年前这里就这样了，谁也不知道路面的垃圾从哪里来的”，在通往渔港的路上，一些做蔬菜加工的店老板告诉记者，当地没有专人上门收运垃圾，也没有安排集中倒垃圾的地方，每家加工场的烂叶、残渣都是自己用车拉到附近的田头作肥料的，“洒落地上的从来没有人管”。

记者在五六公里的路上也见到，不少村民在自己家门口焚烧垃圾，而砖石土块等建筑垃圾则堆放在房屋以外的空地上。

“农村人口平均受教育程度低，公共环境卫生观念淡薄”，广东省社会主义学院副院长林伟健教授说，因此，从全国范围看，“各人自扫门前雪、公共场所无人过问”的现象十分普遍，也是农村公共卫生难以保洁的一个“顽疾”结症。

“农村就这样”见惯不怪

“农村就这样”不仅存在于村民心里，而且在部分基层干部的脑海中也根深蒂固，因此即使见到路边成堆的垃圾也见惯不怪

村委会都被垃圾“包围”了，为什么还能评上“文明村”？

记者一路走访发现，“农村就这样”不仅存在于村民心里，而且在部分基层干部的脑海中也根深蒂固，因此即使见到路边成堆的垃圾也见惯不怪，等凑够一堆就“一把火烧了”；或者扔到河道里，“水一冲就没了”。

“我们看见随地乱丢、乱吐的都曾经直接说过，站在村口派传单、逐家逐户去宣传等方法，都试过，但观念是一个很深的障碍。”粤西一位大学生村官给记者“吐苦水”：“有的村民当面会跟我们笑笑，说下次不会了，但下次还是照样，吃完的果皮随手一扔，喉咙不舒服随地一吐，都成为了他们无意识的行为。有的村干部会直接跟我们说‘不比你们城里的，这里是农村就这样的，你们习惯下’，很无奈。”

在粤北国道旁的一个小村落里，记者在村口、路边、墙角、屋后都能看到大小不一的垃圾堆星罗棋布，上面有白色的卫生纸、溃烂的水果、酸臭的剩饭、破碎的瓶罐、废旧的电池。成群的大头苍蝇发出嗡嗡的声音，在粪便和垃圾中转战；屋后几近干涸的小沟中，黑水缓慢地流动着，散发出刺鼻的臭味。

“村口、路边、屋后的垃圾聚集到一定程度的时候，村民们会自觉去焚烧”，该村村委会干部“解释”说，“等到下大雨或者发大水的时候，小沟里的垃圾也会被冲走的。”

“台风来的时候，天空都飞着各种颜色的垃圾袋。但我们的村仍然挂着文明村的牌，很多人都不觉得有问题。”从粤东的农村里考上中山大学的一位学生透露，只要上面一有人来检查，镇上村里的干部就会马上搞“突击”。“结果，一些用新土临时覆盖的垃圾堆，还没有过几天就会垃圾重现，大家都在那里倒垃圾倒习惯了；有时，如果是盖房子没有办法运走的材料，就会连夜拿布去遮起来。”

据省人大环资委提供的数据，全省每日的垃圾产生量为59945吨，其中有3010吨垃圾未集中处理，占垃圾产生量的5%，其中有相当部分来自农村。它们是怎样被处理的，谁都说不清。

“有的镇、村干部积极性不高，对一些落后的生产生活习惯的弊端认识不足，改变缺乏积极性。”省爱卫办有关负责人举例说，比如有的村干部认为垃圾放在那里，痰吐在地上“自然蒸发”没有问题，“到处都这样”，但其实危害极大，对虫蝇的滋生、细菌的传播都有很大的影响，会给农村生产生活带来危害。

“少数人治理、多数人污染的现象给解决乡村脏乱差问题带来较大困难。”省人大代表朱列玉也指出，一方面是部分农民长期养成的生活习惯和生活方式与新农村建设的要求反差较大，但另一方面，更重要的是基层干部的观念也要扭转过来，从自身出发，保护农村环境卫生的意识必须与经济社会发展步伐紧密结合起来，这样才能有较高的支持和参与热情，继而带头珍惜和爱护生活环境。

农村垃圾处理并不难，关键在投入

春节期间，南方日报记者驱车深入粤东西北地区，随机采访了韶关、清远、湛江、茂名、潮州、揭阳、河源、汕尾等几个地级市的20多个村落，发现“垃圾围村”情况触目惊心。而就在日前，人民日报记者在湖南省常德市的乡村走访时也发现，美丽的乡村，同样遭遇垃圾围村、污水横流的尴尬困境。从早年的“垃圾围村”，到如今一些地方几乎“垃圾埋村”，中国乡村千百年来似乎“不成问题”的生活垃圾污染问题，近些年成为一个迫切的社会热点和难点。

世界上有一样东西会只增不减，那就是令人窒息的垃圾。去年，当愈演愈烈的“垃圾危机”再次让意大利蒙羞时，法国也因为环卫工人参加罢工而出现了“垃圾围城”的尴尬。更可怕的是，垃圾已经从一座座的水泥森林向人们心目中那片纯净的桃花源蔓延。人们都说，农村空气质量好，种出来的食物无公害，但是，当你看到这些污水横流的土地，臭气熏天的河流，苍蝇飞舞的鱼塘，你还能对那里生产出来的食物抱多大的信心？除了农村自己制造出来的生活垃圾外，城镇垃圾向农村转移，加剧了环境恶化；养殖业污水不经处理直接排放，污染饮用水源；工业“三废”危害农田，同样带来安全隐患……如果人们认为“垃圾围村”只是农村人的事，那显然错了，农村环境污染同样在影响着城里人的“菜篮子”、“米袋子”和“水缸子”的安全。

“垃圾围城”问题尚未解决，“垃圾围村”又迫不及待地出现。城市垃圾是因为地方逼仄实在不能忽视而不得不摆在人前，而广袤的农村地区却因为幅员辽阔，想看不见就权当没看见。长期以来，环卫工作都是重城市轻乡村，不要说村一级，就是乡镇一级，环卫设施建设的投入也是严重不足，导致不少乡镇的垃圾清运设施不足，垃圾处理没有场所和设施。因此，只好乱堆乱放，甚至于想出利用“河水冲走垃圾”、“空气蒸发污水”的“处理”办法来。在农村生活垃圾收运设施缺乏的同时，收运处理体系还基本上未建立起来，农村环境卫生管理与监测体系处于空白。继续照这样发展下去，“垃圾埋村”恐怕也是指日可待的事情了。

村收镇运县处理，这是我国在农村垃圾处理基础设施不足的情况下探寻的一条村镇垃圾处理模式。然而在一些地方，等国家投入、靠政府处理、要群众补贴成了村镇垃圾迟迟得不到解决的原因。处理农村垃圾的方法总是多样的，农村垃圾比城市垃圾容易解决的原因在于，农村垃圾可以变废为宝，循环利用。农村既是垃圾的产生之地，又是部分垃圾的利用之地，具备垃圾循环利用的有利条件。关键问题在于有没有这样的投入。改变对农村资源的长期汲取，转而反哺农村和农业，在资金、技术、基础设施建设投入等方面向农村倾斜，恐怕是解决“垃圾围村”的根本方法。“如果今天我们没有合理地对待垃圾处理，明天，我们就将成为站在垃圾上的民族。”这绝不是危言耸听之词！

广东贫困村的环保突围之路

春节前后，中国的城市和农村经历着全球最大规模的短期人口迁移，随着归家、返工的人潮流动，曾经美丽的农村却一年更甚一年地遭遇着“垃圾洗劫”。

春节期间，南方日报记者兵分三路驱车2000多公里，深入广东北部山区、东部平原、西部海岛，随机探访20多个农村乡镇发现，节后农村呈现“脏净”两重天：有的隐于山清水秀中，却风起垃圾飞，雨至污水流；有的虽然穷得叮当响，却齐心协力捣鼓出鸟语花香，井然有序。

风起垃圾飞 雨至污水流

污染之困

“以前可以游水，5年前还可以洗衫、洗菜，现在成了倒废水的脏河。”大年初六，潮安县东凤镇居民王伯站在韩江边上说，“春节过后就更脏，爆竹屑、方便面碗、塑料袋等全都漂着，一年不如一年。”

不管是粤东内河、粤西海岛，还是粤北山区，大部分村民不约而同地告诉记者，不用做任何空气水样检测，不需看任何数据，只要到村口的路边转一转，到河边看一看，就会知道农村的环境有多恶劣。

高州大井镇▶▶垃圾收集池难建弃用

春节过后的高州市大井镇大坡山村，死鸡、死猪、塑料袋、啤酒瓶被扔得横七竖八，在约两米的小溪中散发着阵阵恶心的腐臭味。小溪里随处可见成堆垃圾，种类五花八门：有燃放过后的烟花炮竹，有农药瓶，还有一次性餐具等塑料制品和注射过后的医用吊水瓶。

据了解，粤西内陆的农村里，排水沟和稍宽一点的小溪都很容易滋生成生活垃圾的温床，污水横流，臭气弥漫。由于大多没有垃圾集中池，一些村里都有了口头禅：垃圾靠风刮，污水靠蒸发。

看到农村遍地垃圾，身为大井镇党委书记的李拔飞心里非常沉重。据大井镇城乡清洁管理办公室负责人介绍，大坡山村其实建有垃圾收集池，村民可以把垃圾收集好统一丢进垃圾收集池。

但记者找到大坡山村委会附近的垃圾集中池后发现，只有少许生活垃圾堆放在这个长3米、宽2.5米、高1.5的的垃圾集中池。

据大井镇的统计数据，大坡山村总共有5300多人，目前为止仅修建了一个容积为12方的垃圾收集池。也就是说，如果每位村民都往垃圾收集池里丢进去2个矿泉水瓶，就能堆满收集池。

谈及垃圾集中池，上述负责人大倒苦水。本来大坡山村最初的规划是修建5个垃圾收集池，但村民反对在家门口建垃圾集中池。结果第一批5个收集池刚刚动工，就被村民在夜里用锤子砸掉了4个，镇里最终只在大坡山村委会旁边修建了唯一的垃圾收集池。“修在村民集中地，反对声音太大，如建太远，谁也不会跑那么远去倒垃圾，等于没修一个样。”

类似的阻力也存在于整个镇。各个村都不愿意把垃圾收集池建在自己边上，结果全镇规划修建的50个垃圾收集池最终只修成了22个。



乳源东坪镇▶▶路边倾倒垃圾已成风

记者从清远上阳山，绕着岭南第一峰，驱车前往韶关乳源。记者沿途走访了路边的10多个自然村，发现山区农村大量的生活垃圾都被随意倾倒在路边、河流、村内沟渠等地方。

在东坪镇方武村，有7个自然村，合200户人家共计799人，算是山坳子里的大村庄。春节期间，村里正规划着盖新房，新修的水泥房整齐地在村道旁树着一排又一排。村委会对开立着一个崭新的《方武村村规民约》，当中第六条写明“村民禁止擅自在村内主要道路两侧、公共部位乱扔垃圾”，然而不足100米开外的村口却堆出一个占地超过1平方米的垃圾堆，塑料袋、化肥袋、碗装方便面盒、用过的草纸等随意丢弃在国道G323边上。

“村里原本有两个固定的垃圾池”，一位70多岁的谢姓村民告诉记者，但因为要建一些扶贫项目，包括盖新房子等，就把垃圾池给破坏了。“现在各家的垃圾都是堆到村外的路边，一些零碎的就直接扔到屋后的山沟里”。

顺着村民给指的山沟，记者看到那是一条从山上引下贯穿该村的山渠，但已经被垃圾、粪便等污物堆出类似淤泥的河床，臭味冲天。“夏天更臭，主要是靠山上发电站冲水下来，就能把这些垃圾冲走了。”聚在一起烤火的村民异口同声地说，大约一个礼拜冲水一次，但原本该来收垃圾的拖拉机也很久都没有看到了。

记者在洛阳镇坪溪村也看到，除了爆竹烧过的红屑有的还散落在地面外，每家每户门前仍算干净，但在没有人住的路边却同样堆着小土坡似的垃圾堆。“山里的基本都这样，镇上会有拖拉机来收垃圾的，但不定时。”一位村民不以为然地说，山路不好走，拖拉机也不常来，春节都没有看到一台。“刮风的时候，一些塑料袋会飞起来。”

陆丰南塘镇▶▶随意焚烧垃圾埋隐患

在前往陆丰甲子镇的路上，记者看到沿途堆积着大量的生活垃圾，最长的一片垃圾堆长达两三百米，有的一小堆一小堆地焚烧着，冒着烟，现场没有发现任何防护措施。记者稍微靠近，就能闻到一股恶臭，令人不堪忍受。

一位村民告诉记者，不知道是谁第一个把垃圾丢在这里的，然后就堆得越来越多，过完年就成了这个样子。问及是否有垃圾车来回收处理时，该村民说，很少见到，如果长时间没人来收，村民就自行把这些垃圾烧掉。

在陆丰南塘镇，农户陈伯告诉记者，回家过年的人多了，堆积的垃圾比较多，焚烧的频率也比平时快了，结果到处都是爆竹屑、烟灰，黑色的灰水顺着地势往下流。“不仅脏，而且有火烛隐患”，陈伯说，“今年过年雨水多，比较潮湿，平时干燥的时候，几个垃圾堆一起烧，稍不注意，有的火种没有灭就危险了。”

记者看到，距离陈伯家对面不远的十几米处，就是一大堆垃圾，苍蝇乱飞，气味熏天。“这些垃圾没有人来收，一般都是攒得太多，就自己烧掉。”陈伯说，“有时我们就盼着下大雨，能够把垃圾都冲走。”

东凤镇位于韩江中下游西侧，与潮安县城接壤。在镇上的梅东路，有一条韩江支分出来的水利干渠，是东凤镇和庵埠镇两个镇的灌溉水渠。

记者沿着这条水利渠步行了约2公里，看到渠道里面沉淀着各种生活垃圾。浑浊得发黑的河水载着漂浮的塑料袋，缓缓地向下游流去。期间，一只硕大的老鼠从渠中间的“孤岛”游到了岸上，这里俨然成为蛇虫鼠蚁的“天堂”。放眼望去，水利渠的两岸堆满了垃圾。

在潮安县金石镇翁厝村里，一派干净整洁，村里也洋溢着浓浓年味。但村口百余米开外，却是另一番景象：一个四五百平方米的池塘，里面长满了青苔和浮萍，甚至分不清哪里是草地，哪里是池水。在沿着田垄的一边，堆满了各种生活垃圾。几千只苍蝇在这里飞舞，虽然有路，但是记者无法再向前行。

化解污染源 给力贫困村

突围之路

在受访的村民中，多数人认为农村污染是因为农村贫穷所致：没有钱建垃圾处理站，没有钱请人打扫村道，没有钱让进山收垃圾的拖拉机跑勤一点，没有钱去整治已经污秽的母亲河……

但在记者随机走访的村落中却发现，有一些村庄即使是典型贫困村，却仍然环境洁净，井然有序，让人看到了农村卫生环境整治的突围之路。



湛江市民安镇▶▶集资建舍统一饲养畜禽

民安镇新安村委会北边村位于东海岛西部，全村总人口862人，耕种面积263.50亩，人均只三分地，是海岛边上的省级贫困村。

北边村民小组长陈如敏无奈地对记者说，“以前，大家嫌我们这里穷，环境差，出去就不回来了；年轻人出外工作，找了女朋友，不敢带回家，因为一回来，就吹了。”

2005年，北边村被列入湛江市开发区首批茅草房改造试点村庄，“每家每户都进行改造，都是邻居们互相帮忙，不用出工钱，吃顿好的就行。”陈如敏说，不到2个月，全村茅草房改造完毕；2006年，还投资完成了全村的排污系统工程，污水随意排放的历史一去不复返。

据了解，截至目前，北边村共计拆除无人居住的茅草房、香火房、危房23座，改造了杂乱无序的牛棚和闲杂屋，建成4个垃圾池统一处理生活垃圾。

如何在生产中保持环境整洁，特别是避免多数农村道路上牛粪、家禽粪便的“地雷”？据陈如敏介绍，北边村早前就投资了5万元统一规划集中建起牛棚36间，鸡鸭等家禽也统一饲养，避免了在村里随意放养带来的卫生问题；还成立了北边蔬菜经济合作社，以“合作社+农户”的方式经营管理，计划建成195亩无公害蔬菜基地也已初具规模。为了项目的启动，村民自筹资金35万元，其中村民自发捐款13万元。

揭东县玉湖镇▶▶厌氧池净化生活污水

一走进揭东县玉湖镇姑山村，记者看到六米多宽的村道两旁种满了树木。整个村里路面基本全部硬底化，村委会门前的文化广场上，有村民正在打乒乓球。记者随机采访了一位吴姓村民，他说，“我在深圳打工，过年回来发现村里的变化还是挺大的，村里干净了不少，和大城市比起来也不逊色。”

老吴告诉记者，镇政府给姑山村修建了几个“厌氧大池”来净化生活污水。“因为管道都铺设在地下，在修建的初期我们都还不清楚这个池子有什么用。后来才发现，厌氧池修好了之后，蚊虫少了很多，村里也没有了臭味。看到成效后，大家都很支持这个污水处理工程，有钱出钱，有力出力。”

据了解，玉湖镇的厌氧生活污水处理工程是参照江浙地区经验，采用厌氧发酵和兼氧过滤相结合的方法。农村生活污水经过三级化粪处理后，通过排入小片区化粪池或者厌氧大池。在经过厌氧大池沼气净化处理后，污水基本能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准的要求，实现污水无害化处理。

玉湖镇党委副书记林陈明告诉记者，修建厌氧池“平均每家每户成本不足2000元，而维护的成本更低，一年只需要几百块钱。去年，经过当地环保部门的检测，姑山村的地下水已经达到可饮用的标准。”目前这种无动力厌氧池已经在全镇19个村进行了普及推广，下一阶段将准备在揭阳全市进行推广。

阳山县坑塘村▶▶驻村干部建新垃圾池

干净的村内硬化巷道、供村民休闲的小绿地、修葺一新的福利院、完善的排污系统……记者走进阳山县坑塘村时眼前一亮。

坑塘村位于神笔山腹地，是清远市的边远山区村，属省级贫困村，年人均收入只得5040元。该村现有465户，2500元以下的贫困户140户、480人。

“原本也存在村民随意丢弃垃圾导致脏乱差的状况”，该村支部书记陈九玲说，自对口坑塘村以来，省委办公厅先后建起了粤北山区第一所村级福利院，从6.8公里开外的大山引水解决1100多人的饮水安全问题，改造自然村道9.5公里。“道宽3.5米，有专门的人打扫。村容和贫困户的落后面貌有了翻天覆地的变化。”

“农村的垃圾处理问题一直是扶贫项目的考虑。”驻村干部郑培基说，但初时并不成功。

据介绍，扶贫工作组原本在坑塘村建了三个垃圾池试点，由于村民不愿意安在家前屋后，所以选在路旁的垃圾池距离村民生活较远而并未发挥很大的作用，也对村庄周围的环境造成影响。同时，县、镇垃圾回收机制缺失，存在断层，所以效果不理想。

“我们后来考察了许多地方，咨询了专家意见，工作组特地设计了符合实际的山区村垃圾池。”郑培基向记者介绍创意，新垃圾池必须具备倒垃圾、回收及就地焚烧等三个功能，“山区的农村垃圾主要是餐厨垃圾，因此我们的垃圾池有盖的，当中一边放可回收物，另一边是有斜坡梯度的容器，斜坡下端连接了有防护措施的焚烧炉。”

据悉，该村目前先在岩一、岩二自然村计划试点设置六个新型垃圾池，每个造价2000多元，日常人工维护费用每月400多元。村民冯发娣说，“家门口就可以倒垃圾，又干净，大家都乐意”。

“在山区村采取统一填埋垃圾的做法成本会比较高”，郑培基说，试点完成后，将在全村铺开20个新型垃圾池。

如何合理有效处置垃圾?这个在城市解决起来都困难的问题，在农村似乎更难解决。但是抚顺县却把它做得有模有样。

这里许多村都配置了分类垃圾桶，对垃圾进行分类存放，并有专门的垃圾中转站和填埋场，形成一个较完整的垃圾收集运输体系，当地环境因此而得到极大改善。

抚顺县农村生活垃圾处理颇见成效的原因，除了借国家农村环保专项治理的东风，主要在于该县针对农村生活垃圾难以管理的主要原因多管齐下，因地制宜制定措施。

抚顺县的实践充分说明，农村生活垃圾也可以处理好。

一走进抚顺县上马乡，只见清清的河水静静地流淌，刚刚修整一新的河堤路上几个小凉亭点缀其中，所有的村庄都笼罩在宁静、整洁的氛围中。

就在几年前，记者也到过这里，当时的印象是：家家户户、村道路旁垃圾随意堆放，随着气温回升，蚊蝇滋生，气味熏人。

前后的巨大反差，让记者决心一探究竟。

农家垃圾开始分类回收

沿大伙房水库一侧的公路北行，在一处山坳里有个村庄，就是抚顺县的上马乡通什村。

这个有200多户人家的小村整洁利落，甚至每家每户的围墙都经过了粉刷，门前并排摆放着两只垃圾桶，村路上每隔不远还设了固定垃圾箱。

村里每天都会一位穿着蓝咔叽工装的老人推着一辆小推车走来走去。他就是通什村的环卫工，叫王庆林。他对记者说：“县里新成立了环卫公司，我还在试用期，但是已经给开工资了。”他还说：“像咱这样的小村子，过去哪听说过有环卫工的事? ”在一户村民家门口，老人指导村民，哪些垃圾能回收，哪些不能，要分类投放：“菜叶、果皮等应该放到堆肥垃圾桶。废纸、塑料、金属物属于可回收的垃圾。 ”

去年12月15日，抚顺县环保局工作人员给通什村农民发放了垃圾回收桶，400多个垃圾回收桶分成堆肥垃圾和可回收垃圾两种，每户两个。

以前，通什村村民大多直接把菜叶、果皮之类的东西与其他杂物一起扔掉。通过分类处理，菜叶和果皮等成为堆肥垃圾，垃圾经过堆肥变成了最好的生态肥料。“臭味儿没有了，环境变好了，我们住在村里感觉好多了! ”通什村一位村民高兴地告诉记者，自打垃圾桶进了村，每天早上，王庆林就会一车一车地将垃圾运走。 “从那以后，大家都不好意思再乱扔垃圾了，整个村子都变得干净起来”。

垃圾处理成效好缘于保障充分

由于受人们的环境意识、管理难度等诸多主客观因素限制，垃圾分类处理落实起来有很大难度。城市如此，农村更不具备条件了。可是，抚顺县却偏偏要把它变成现实。这样做的底气何来?原来，位于大伙房水库水源地周边的抚顺县自从2009年开始大规模实施村容村貌环境整治后，借着国家农村环保专项治理的东风，掀起大建污水处理厂、垃圾卫生填埋厂、沼气池、储粪池、卫生厕所、垃圾回收箱等热潮，使一大批试点村环境在短短一年间发生了翻天覆地的变化，特别是有14个村建起了垃圾填埋厂，村里街路都安置了统一制作的垃圾回收箱，一些畜禽养殖户多的村还建起了畜禽粪便回收站。

在各项环境保护工程建成投入使用后，抚顺县决定实施垃圾分类回收。

在实施过程中，抚顺有关部门采取普通农民能接受的管理办法，即每个农户配置两个生活垃圾收集桶，一个收集可堆肥处置的生活垃圾，一个收集可回收或有毒有害的生活垃圾。村里再配备一名垃圾分类回收员，每天定时收集家家户户已分类好的生活垃圾，然后统一运至垃圾填埋场(中转站)进行处置。为此，他们选择了环境整治搞得较好的通什村作为首个试点，并从沈阳市场专门挑选了一种用废旧轮胎制作成的环保手提桶，刷上堆肥垃圾和可回收垃圾两种标记，供每家每户分别投放垃圾。县环保局派人为乡亲们讲解如何进行生活垃圾分类处置，村委会主任还领着环保协管员逐家逐户宣传讲解。

村民很快就明白了，他们的生活垃圾处理起来这么有说道：如果能够在处理生活垃圾之前就把这些废物分别投放，把可能利用的垃圾送入收购站，把能沤肥的垃圾进行处理，把有毒有害而又不能回收的垃圾进行统一存放，集中处理，就会大大降低生活垃圾对环境的污染，同时还可以减少垃圾处理量，减少使用垃圾处理设备，降低处理成本，减少土地资源的消耗。

建成垃圾收集运输体系

离大伙房水库也就1公里远的地方，有一个垃圾中转站。只见大小两个水泥池前后排放，中转站工作人员孙桂琴老人告诉记者，小水泥池装不可降解的垃圾，将送到垃圾填埋场;大水泥池装的是堆肥垃圾，村民可以取回家自用。她说，不光通什村，周边三四个村都往这运垃圾，每天有六七车。虽说是垃圾中转站，但在这里，记者并没有看到堆满池子的垃圾。孙大娘对记者说，经过分类后，真正的垃圾变少了，有用的大伙抢着运走，剩下没用的运往填埋场就是了。

从2009年开始，抚顺县在大伙房水库涵养区周边的25个村建立了14处垃圾中转站，设立了51名垃圾分类处理员，使各村运来的垃圾得到有效的分类处理。今年抚顺县还将新建14座垃圾中转站，把垃圾处理面积扩展到65个村，让更多农民从中受益。

垃圾处理是一个系统工程，如果一个环节搞不好，其他环节的努力都可能白费。垃圾收集与填埋处理就是这种共生互补的关系。

在抚顺县后安镇，镇文化卫生办公室负责人告诉记者，以前镇里将收集的垃圾用车运到河边一个大坑里，日积月累，垃圾堆得多了，由于没有相应的技术支持，垃圾或被风刮走，或发酵后产生的渗滤液直接流入了河里，造成二次污染。现在投入使用的垃圾填埋场是由环保专业人员指导建造的，日收集垃圾11吨。垃圾场底部铺设了防水层，中间用石头砌了几个排气孔，垃圾填满后产生的沼气都通过它们排放。垃圾场旁边还有个小的渗滤液坑，将垃圾填埋过程中产生的废液进行过滤沉淀。这样的垃圾场在达到使用年限，用土回填后又是一块良田，从收集到填埋的过程真正做到环保无污染。

一年试行下来，效果显著。抚顺县环保局负责人告诉记者，该县准备利用两年时间在全县现有的近百个村庄全面实行垃圾分类处理。

农村垃圾处理抚顺县启示多多

毋庸讳言，当前农村环境污染日趋严峻。如何管理农村生活垃圾，各级政府和有关部门都进行了积极探索，取得了一些成绩，但总体说来，效果还不是很理想。

国内环保专家把农村生活垃圾难以管理的原因归结为四点：农民长期养成的生活垃圾随意倾倒的习惯难以扭转;农村生活垃圾管理机制尚未理顺;硬件设施建设和管理技术还存在诸多问题;环保宣传教育力度不到位。

抚顺县在农村垃圾处理

方面所进行的成功尝试，至少给我们以下启示：

政府主导，各方协作。农村生活垃圾管理应当由县级及其以上人民政府主导。政府要将这项工作纳入经济社会发展全局进行部署。

扩大宣传，引导群众。让群众真正了解生活垃圾分类处理的意义和基本常识。

建好设施，保证运营。设施是生活垃圾处置的重要载体。每户或几户配套建1个垃圾收集池，每村建1个垃圾收集站，每乡镇建1个垃圾中转站，这些基本要求必须落实到位。按国家有关规定，市县可以统筹建设垃圾填埋场，实行垃圾管理城乡一体化。

建立保洁员和监督员队伍。选聘那些热爱环保工作、有责任心、有一定威望的村民担任保洁员或监督员，制定严格的工作制度，根据实际情况，明确垃圾池和垃圾站的清运间隔时间，做到及时清运垃圾。

政策支持，多方联动。农村生活垃圾管理牵涉到多个方面，是一项系统工程，除了管理、组织工作外，更需投入大量资金。

从抚顺县的经验来看，一系列好政策的制定对推动农村环保发挥了重大作用。当地环保部门工作人员告诉记者，到2012年，抚顺县将累计得到中央和省专项资金超过5个亿。
梅县：农村垃圾有去处 山更绿水更清天更蓝

“垃圾有 ‘出路’，环境变好了，既幸福自己、又快乐别人，让大家的生活更加美好！”整治城乡环境，农村垃圾处理和卫生保洁首当其冲。面对这个“老大难”问题，梅县县委、县政府独辟蹊径，积极探索实践出一条行之有效的农村垃圾处理工作新模式，让农村的“山更绿、水更清、天更蓝、景更美”。日前，记者走进梅县的村落，探访这一独特的垃圾处理模式，感受远离垃圾困扰的青山绿水，感受农村生活的日渐美好。

级级渐推进：

户收集、村转运、镇处理

在雁洋镇长教村，记者看到，无论是房前屋后，还是路旁溪岸，都难觅生活垃圾的影子。清澈的小溪穿村而过，让秀美的村落更显灵气十足。该村支部书记钟银生告诉记者，这条小溪原本杂草丛生、堆满了各种生活垃圾，天气热的时候还时常飘出难闻的气味。

自从去年全县推行农村垃圾整治工作以来，该村在各级政府和广东宝丽华集团、雁南飞茶田景区的大力支持下，先后投入近10万元，前后3次对这条小溪进行清理整治，让这个“天然垃圾池”变身村里的亮丽风景线。不仅如此，该村还在村里的各个角落安放了60多个垃圾桶，聘请了10名保洁员，每天负责收集农户垃圾并转运到镇里统一处理，同时还要清扫10余公里长的主村道，确保村里不留任何卫生死角。

“目前，全镇累计投入农村垃圾处理费用近130万元，在29个村（居）全部建起了中心垃圾池，并配备了保洁队伍，镇里建起了垃圾中转站，做到了垃圾日产日清，全部运到市垃圾填埋场进行无害化处理。”雁洋镇党委委员、纪委书记林光曾告诉记者，该镇每天都派出6名工作人员到各片区进行巡查，发现问题及时处理。

“农村垃圾处理要走一条什么样的路子才能实现长效呢？我们在充分调研的基础上，提出了以‘户收集、村转运、镇处理’为主的农村生活垃圾处理模式。”梅县相关负责人告诉记者，“户收集”就是由农户每天自行将各自的生活垃圾收集装袋归置到固定地点；“村转运”就是村（居）卫生保洁员按规划路线，定时、定点上门将辖区内农户的生活垃圾收集转运到本村垃圾收集点；“镇处理”就是各村（居）将各垃圾收集点的垃圾按时统一清运到镇垃圾填埋场或市垃圾填埋场集中处理。

“在实际操作中，各镇（街）因地制宜、因村（居）制宜，形成了形式多样、各具特色、可操作性强的农村生活垃圾处理模式 。”该负责人告诉记者，比如梅南镇，根据自身山区片村多的实际，实行“一村一策”的办法，对边远、农户居住分散、收集转运有困难且有一定经济收入的村，采取“不向农户收费，实行门前三包，由农户自行对垃圾进行分类，可利用的利用，可回收的进行回收，不可回收的由村保洁员统一收集后进行填埋或焚烧”的“户集村收镇处理”的办法，并按村民自治的有关规定制订约束机制，对在巡查过程中发现或被群众投诉房前屋后有垃圾的以及乱丢垃圾的农户给予处罚，罚金在每年的村民福利中扣除。

在“户收集、村转运、镇处理”的有效推动下，该县各个村落打起洁净家园的保卫战，建设垃圾池、聘请保洁员、整治卫生死角等。据统计，去年5月至今，全县各村（居委）共新聘请了卫生保洁员943名，规划建设了33个生活垃圾填埋场，建设和完善垃圾池2154个、配备垃圾桶14866个，购置大小运输车辆389辆及各式清运工具一大批。

层层抓落实：

保经费出重典

有政策，还要有强大的经济支撑和推动力，才能确保农村生活垃圾得到有效治理。为此，该县从2011年起，每年县财政拨出1000万元，各镇（街）再自筹资金30万元，并按物价局规定的相关标准，向各农户收取每户每月3元的生活垃圾处理费，全县每年总投入约2000万元作为经费保障。不仅如此，该县还充分发动社会力量，多方筹资，保证垃圾处理工作日常运转资金。

在经费得到保障的基础上，该县还拿出了“重典”，将各镇（街道、高管会）“一把手”作为直接责任人，把农村生活垃圾处理工作纳入镇级重点工作绩效考核的一大内容，分值由2010年的20分提高至100分，占总分的1/10，做得好的多得。同时，将村（居）两委干部每人每月200元的绩效工资与垃圾处理实绩挂钩，考核不合格的，予以扣除。有些镇还在这个基础上继续“加码”，如雁洋镇对每月考核分数达90分以上的村再行嘉奖，给予村（居）两委干部每人每月200元的奖励。不仅如此，该县还实行责任追究，做到“服务不到干部到，不清垃圾清干部”，对连续三次督查不合格的镇主要领导将作降职处理。

重重把好关：

广宣传严督查

“农村垃圾成山，是农民意识落后的一种体现。为此，要彻底整治农村环境卫生，首先要提高农民的思想认识。”梅县相关负责人告诉记者，去年以来，该县大张旗鼓宣传农村垃圾的危害和处理，共印制了18万多份“洁净家园、从我做起”的“致全县人民的一封公开信”，并在县电视台连续一个月每天在新闻时段播放“致全县人民的公开信”，同时设立专栏，总结推广各地的好做法、好经验、好典型，对工作措施不到位、工作成效不明显、脏乱差问题突出的单位进行曝光。各镇（街）也采取多种渠道加强宣传发动工作，共发放各类宣传资料20多万份，设立卫生宣传栏429个，引导群众养成良好的卫生保洁习惯、增强爱护环境和保护环境的意识。

此外，该县还成立了由县委常委、组织部长任组长的3个督查组，定期或不定期到各镇、村开展督查，全县各镇（街）也相应成立202个卫生巡查队伍，加强日常卫生和垃圾处理工作的监督巡查，及时发现问题，及时整改。在多项措施的有力推动下，至目前，该县基本实现农村生活垃圾统一收集、统一处理，农村生活垃圾收集网络、集中处理体系以及长效管理工作机制逐步建立完善，全县各个村落逐渐远离生活垃圾的困扰。

热点2.

广东纪委拍暗访片 揭九类农村贪腐

导读：日前，广东省纪委组织有关部门观看了关于“三农”问题调查的《广东省第四期纠风工作专题暗访片》，暗访片反映出一些基层单位和基层干部损害群众利益，最直接、最突出的体现在“三农”问题和征地问题上，包括9大类型。

广东省纪委拍暗访片 揭九类农村贪腐

涉7市10多个基层单位，所在市纪委将对具体个案进行查处

三农直通车综合报道：日前，省纪委、省监察厅、省政府纠风办召开全省纠风暗访情况通报暨深化农村“三资”清理监管工作电视电话会议。期间，省纪委组织有关部门观看了关于“三农”问题调查的《广东省第四期纠风工作专题暗访片》，不久前省纪委赴全省各地农村拍摄了这些暗访片。

暗访片反映出我省一些基层单位和基层干部损害群众利益，最直接、最突出的体现在“三农”问题和征地问题上，包括9大类型，涉及广州、佛山、河源、汕尾、湛江、茂名、清远7个市10多个基层单位。

省纪委常委、省监察厅副厅长、省政府纠风办主任秦通海表示，这次暗访片反映的问题令人触目惊心，暴露了我省一些地方少数基层干部作风粗暴、态度恶劣、严重脱离群众的问题，也暴露了一些地方基层党风廉政建设和政权建设存在许多薄弱环节，暴露了基层组织政权建设的问题。我们必须以坚决的态度、果断的措施、强硬的手段，切实解决损害农民利益的突出问题，以实际行动维护群众切身利益。

秦通海指出，针对暗访片中的问题，各地各部门要从维护农村改革发展稳定的高度，充分认识纠正损害群众利益不正之风工作的重要性，切实解决本地本系统存在的损害农民群众切身利益的不正之风问题。要敢于“亮家丑”，正视存在的问题，及时解决，防止小问题演变成大问题，小矛盾演变成大矛盾，甚至演变成群体性事件。

省纪委、省监察厅领导对此问题研究后指示，针对暗访片中所反映的9个问题，由所在市纪委负责组织对具体个案进行查处，省纪委、省监察厅相关部门和省直有关单位进行协调督办。此外，省国土资源厅、省农业厅、省林业厅、省水利厅、省工商局5个省直部门负责牵头组织开展5项专项清理工作。

农村贪腐九大类型

1.村干部收钱不入账、挪用贫困村民慰问金、虚报种粮补贴

河源市连平县田源镇新河村村委会按30元/立方米的标准收取村民砍伐树木管理费，某电站赞助给该村5000元公路建设费，村干部收了管理费和赞助款不入账，挪作他用或据为己有；村干部把县国税局帮扶干部给贫困村民每户300元的慰问金挪用或发给了自己的亲属；村干部虚报种粮综合补贴申报表，冒领国家种粮补贴，导致部分没有种田的人能领到补贴，而部分真正种田的人却领不到补贴。

2.村干部截留水库移民后期扶持资金

茂名市电白县罗坑镇万坑村2006年被列为水库移民的部分村民可领取扶持资金，直到2008年12月底才领到第一笔扶持资金，目前该镇还有15个村小组2300多名水库移民没有享受每月50元的扶持资金。

3.村干部挪用、截留生态公益林效益补偿资金

茂名市电白县罗坑镇万坑村从2001年到2009年，共获上级拨给生态公益林效益补偿资金32.4万多元，但村民没有享受到。湛江市徐闻县角尾乡许家寮村从1999年起每年获上级拨给1万多元生态公益林效益补偿资金，被村干部挪用搞合作医疗和垫付“三保”任务款。

4.村里“父子官”涉嫌侵吞各种补贴

汕尾陆丰市南塘镇南湖村党支部原书记陈玉枝伙同其当党支部副书记的儿子陈锦侨，多年来一起涉嫌侵吞村里种粮补贴、危房改造款、学生补助等各种补贴，严重侵害村民的合法权益。

5.虚报倒卖购机指标，套现农机补贴

在2008、2009两年里，湛江徐闻等多个县(区)农机局少数领导和工作人员利用国家和省对农户购买久保田收割机有补贴以及广东、江苏两省之间存在价格差的情况，涉嫌虚报、倒卖购机指标210多台，从中牟利，使省农机补贴资金流失1600多万元。

6.农民领取补助遭遇“踢皮球”

广州从化市良口镇农民温某在从化市种子公司吕田镇六妹农资店购买了有缺陷的杂交稻早两优336品种的种子导致欠收损失几千元，领取补助时遭遇吕田镇农办和良口镇农办互相“踢皮球”，至今未领取到补助。

7.制售假劣农资坑农害农

广州市番禺区大岗镇工商所监管工作不到位，大岗一桥桥底灵山农资店销售过期农药已有好几年，造成农户损失。佛山市南海区西樵镇菜农罗某在简村农贸市场13号档铺购买到假农药欲讨个说法，工商分局、镇政府农办、质监站、农林服务中心等部门相互推诿。

8.非法开采稀土矿

河源市东源县义合镇、和平县长塘镇等多个县、镇矿老板非法开采稀土矿牟取暴利，严重损毁农田污染水源，当地有关部门查处不力，很多矿山在查处过后又重新开采。

9.违法违规用地

清远市连南县三江镇政府在未征得迴龙湾村民同意的情况下，动用警力，强行推毁水稻良田250亩，用于开发旅游项目。清远连州市连州镇政府在未征得翠仙村村民同意的情况下，没有经过正式丈量就强行征用耕地350多亩，损毁部分村民的祖坟，并动粗打伤人。

◢行动

建源头防腐机制

日前，在全省纠风暗访情况通报暨深化农村“三资”清理监管工作电视电话会议上，省纪委副书记毛荣楷作动员讲话表示，省纪委决定，从今年3月开始到年底，集中深化农村“三资”清理监管工作。

清查

对账、物、款逐笔核实

今年上半年，以镇为单位对所有行政村再进行一次“三资”集中清理。全面清查农村集体经济组织，包括村、组两级的所有资金、资产、资源，对清查结果认真记账。在清查的基础上，以账实、账款、账账相符为目标，对账、物、款进行逐笔核实，对有物无账的资产要合理评估价值，及时纳入账内核算；对有账无物的资产要查明原因，根据实际情况及时处理；对账面价值和实际价值背离较大的主要资产要进行价值重估，评估由具有资质的单位实施。之后进行公示确认。对再核查核实的“三资”情况要通过村务公开栏等形式进行公示。公示无异议的，及时召开村民会议或村民代表会议进行确认。最后，建立台帐。对经过清查确认的农村“三资”，按货币资金、固定资产、集体资源、经济合同、债权债务等类别进行登记造册，明确产权，建立台账。

行动要求完善动态监管机制，在清理规范的基础上，各镇(乡)要逐步实现对农村“三资”的动态监管，每年对“三资”情况进行一次清查核实，每两年开展一次集体资产审计。要推行网络监管，建立县、镇、村上下联通的信息化监管平台，全面推广农村“三资”信息化监管系统，构建分级管理的监督网络，实现对“三资”管理情况的实时监控。

管钱

推广村账委托代理制度

在资金管理方面，重点加强财务收支、预算决算等制度建设，保障农民对资金的使用、收益、分配情况享有充分的知情权、决策权、管理权和监督权。在资产管理方面，重点加强资产清查、登记、评估和经营等制度建设，确保资产保值增值。在资源管理方面，重点加强对资源承包、出让和开发利用的规范管理，建立健全公开协商、公开竞价、招标投标等制度，确保资源有效合理利用。在“三资”账务管理方面，要在不改变所有权、使用权、收益权的前提下，全面推行“村账镇代管”，实现统一银行账户，统一支出审核把关，统一代理记账。积极推广村账的委托代理制度。

招标

建立农村产权交易平台

此次行动要求加强和规范农村经济合同管理，农村集体资产、资源承包、租赁必须签订书面协议，严格归档管理，并对合同履行情况实行动态监管。农村集体资产承包、租赁、出让和资源开发利用时，要进行科学评估、民主决策，涉及金额较大、农民群众关注度高的要引入市场机制，实行公开竞价和招标投标。要在各乡镇积极推进建立农村集体资产资源招投标和农村产权交易平台，推动村使用国家、集体资金的工程建设和物资采购，村产权交易和一定规模的物业出租等，实行挂牌招标交易和市场化运作。

监督

各行政村建立村务监委会

行动要求加大公开力度，促进民主监督。各行政村要把农村“三资”清理监管情况作为村务公开的重点内容，在今年内将“三资”台帐在农村基层党风廉政建设信息公开平台和村务公开栏公开，并及时更新，保障人民群众的知情权和参与权。要健全监管机构，根据《村民委员会组织法》有关规定，在全省各行政村建立村务监督委员会，承担原村民理财小组、村务公开监督小组的监督职能，对农村“三资”进行有效监管。

记者查阅《村民委员会组织法》了解到，村务监督委员会的成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。

查贪

严查违反“三资”管理规定案

此次行动还将严肃查处农村基层干部违反“三资”管理规定的案件，重点查处村干部在集体资金使用、集体经济项目和建设项目立项、集体资源承包和租赁等经营活动中暗箱操作谋取私利的案件，以及违反财务管理规定隐瞒、截留、坐支集体收入的案件等。要发挥好查办案件的治本作用，加强对农村基层干部的警示教育，堵塞漏洞，完善制度。

整理材料2：专题（半月谈文章：堵住农村集体资产流失的暗道）同热点2

调查篇之一

数亿元“物业资产”遭村支书贱卖

踢开村民大会，打通街道、县、市各级审批监管环节，将数千村民集体所有的数亿元“保命资产”以几千万元私自低价变卖，从中侵吞渔利。炮制此案的广东鹤山市一村支书兼村主任及其他几名涉案人员最近被鹤山市司法机关批捕，异地关押审理。

半月谈记者追踪调研时发现，在城镇化和土地非农化过程中，沿海发达地区和城乡接合部农村集体资产越来越多地由土地转化为商铺、厂房等商业物业，农村物业资产保全正面临着新挑战。

“下蛋母鸡”被低价变卖

鹤山是广东省江门市所辖县级市，中东西村是城区最大的城中村。在城镇化进程中，中东西村土地大部分被征用。政府为了保障村民长远生计，共享城镇化发展成果，要求征地开发单位将沿街商铺及厂房置换给中东西村作为村集体资产，为失地村民养一群“下蛋的母鸡”。

这本来是当地政府为农民精心安排的长久之计。广东省政府参事王则楚说，过去，农民的“命根子”是土地，国家法律规定村集体土地不能自由买卖，用这条“红线”保护，但是集体土地被置换成商铺、厂房等商业物业，因其具有独立的产权属性，被侵吞的风险急剧增大。

中东西村原村支书兼村主任冯维根，觊觎的正是这群“下蛋的母鸡”。

冯维根被查处前接受采访时承认，村里商铺已卖掉了2/3，“当时已经由几十名村民参与的村民代表大会通过”。

记者采访到的30多位村民对此坚决予以否认，他们表示大部分村民对商铺变卖并不知情。“变卖这些集体资产，完全是村委会少数人的秘密行动。”

村民冯柏昭说：“这么大的事，根本没有召开村民大会讨论，没有得到村民大会授权，也没有评估和合法拍卖。”

鹤山市民政局副局长刘锦棠对记者说，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的重大事项，如集体资产处理，需由村委会提请村民会议讨论决定，需有本村18岁以上村民的过半数参加并过半数通过。“后调查表明，中东西村在商铺变卖中没走这一程序，当属涉嫌违法无效。”鹤山市委常委、市纪委书记甄荣毅向半月谈记者证实，根据初步调查的情况，因涉嫌贱卖集体资产，鹤山市纪委已于2011年11月23日对冯维根实行双规，公安机关也对冯广安（冯维根妻侄）、冯佳强（冯维根侄子）等几名涉案人员实行刑拘。

另据鹤山市公安局介绍，2011年12月9日，经鹤山市人民检察院批准，公安机关依法对犯罪嫌疑人冯维根、冯广安、冯佳强等人以涉嫌职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪执行逮捕。

而此时，中东西村大部分商铺物业“合法”易主。据鹤山市住建局提供的《查询结果通知书》显示，已有150项300多个原权属中东西村的商铺被交易过户。最近一宗过户手续，发生在2011年11月21日。

村民冯德洪透露，根据估算，原权属中东西村的沿街商铺市值起码超过5亿元，但现在实际入账只有6000万元。

“由于中东西村大部分商铺物业已过户，有的买主可能已再度转手，追缴面临很大困难。”广东合邦律师事务所主任黄志威说，“这些商铺归还村里要走法律程序，很费时间，代价很大。”

两个公章放行

半月谈记者采访发现，中东西村物业资产处置的报批疑点重重，但在经过市镇两级政府的审核过程中却“一路绿灯”，背后究竟隐藏着什么？

住建部门是房产交易过户的法定关卡。“我们审批过户时主要认两个公章，一个是物业原权属方村委会申请出售的公章，一个是镇街同意处置盖的公章。”鹤山市住建局两位副局长说。以下是半月谈记者和他们的问答。

问：村民集体所有的房产物业，办理过户的时候，难道不要求提供任何显示村民集体同意的手续吗？

答：我国对村集体资产过户的条件并没有明确规定，鹤山对村集体物业资产过户登记的要求和其他个人资产手续不同的是，要求过户时需增加镇街一级政府的把关意见，“如果镇街同意，就给予办理，不必有村民签名”。

问：这是一宗明显存在严重争议的交易，村民已经多次上访、举报，为什么不暂时中止交易？

答：只要资料齐全就办理。

问：鹤山市住建局承认在办理过户手续时没有收到商铺整体拍卖评估报告书，很多人据此认为买卖非法无效，为何还给办证过户？

答：这不是制约过户的关键因素。

鹤山市住建局向记者提供了一份《中东西村委会关于要求处置房地产物业的请示》，上面写着：“经我村委会研究，拟将权属我村委会的房地产物业进行处置，处置物业情况详见附表。”下面盖有村委会的公章。在下方，有“同意处置”四个字，盖的是“沙坪办事处”公章。“附表”是一份长达两页的清单，上面列举着要“处置”的房产物业门牌号、面积、底价。

两行字的“请示”，四个字的“同意处置”，辅以公章，便是变卖村民共有的几亿元集体资产的全部手续。

“以‘村委会研究决定’的形式申请处置村集体资产，是越权可笑的荒唐行为。”暨南大学教授喻季欣说，不仅村委会的决定不能代替大多数村民的决定，村委会的公章也不能代替大多数村民的签名。

对此，冯柏昭等村民说：“村里公章就在冯维根手里，他还不是想盖就盖？问题是上级领导为什么轻易批准？”

“公章是我同意街道党政办盖的，‘同意处置’四个字是他们代写的。主要是当时没有认真核对有关细节。”沙坪街道办事处主任麦少怀对记者说，“没有政策规定要做什么审核。当时有上级领导打了招呼，不好违命。”

“保命物业”安全之忧

“在村资产的监管方面，一旦市镇职能部门被‘腐蚀’，具有执法权的各级纪检司法部门将成为群众倚重的‘最后防线’。”广东省民政厅政策法规处处长王先胜对记者说。

鹤山市多位干部群众反映，冯维根等涉案人员在当地背景深厚，其亲属长期担任江门、鹤山两地核心部门要职，导致审核环节形同虚设。

“当地还有干部长期把冯维根当成‘幕后财源’。”冯锡超等村民说，这次冯维根等人私卖集体资产，一些干部就是“实际的买家”。

村民冯德洪说，冯维根等人私卖村资产事实确凿，查办取证应该不难。据鹤山市住建局提供的查询结果，原权属中东西村的已过户商铺，比中东西村村委会提供的拍卖资产清单还多出20多项，且售后资金不知去向。

冯锡超说，村里物业的拍卖，是由冯维根侄子开设的拍卖行一手操办。“我们一直向有关部门反映拍卖过程存在伪造虚假评估书、拍卖公告、成交协议书、置换协议书等虚假证明文件，制造虚假拍卖事件，但一直没有人去调查核实。”

广东省国土资源厅有关负责人向记者介绍，与不能自由买卖的集体土地不一样，这些置换的物业具有完全产权，对其交易，目前国家层面没有明确的法规，有的地方房管部门以内部文件规定，在交易登记要件中加一项“村民大会纪要”、“村民同意书（手印）”。“说到底，鹤山市住建局把中东西村的集体资产，当做普通的企业资产处理，只认公章和法人代表，村民的自治权利没有得到保护。”

“中东西村的教训显示，广大村民没有‘保命资产’的处置权，是十分危险的。”广东省政府参事王则楚说，“这在全国具有警示意义。”

调查篇之二

资产暗流拷问监管缺失

半月谈记者在江苏基层调研发现，近年来村级资产不断壮大，为村官腐败提供了更大潜在空间，而村级资产流失引发了群众的普遍不满。仅南京市纪委提供的相关数据显示，2010年以来，全市先后查处基层农村党员干部违纪违法案件87件，一批腐败村官纷纷落马，其中大多与侵吞集体资产相关。

村级资产壮大让监管更复杂

南京市六合区竹镇镇大泉村党总支书记张正宏告诉半月谈记者，作为村级经济的带头人，壮大村级资产目前是许多村支书的重要任务，自己也不例外。

记者了解到，与以往相比，村级组织近年来掌握的资产大为增加，直接加大了村级资产监管的复杂性。

以南京市鼓楼区江东村为例，自上世纪90年代后期开始，该村村部利用临近江东路的闲置土地，盖了很多门面房，并将这些门面房出租给商户。据该村原书记孟某向南京市纪委交代，仅租金，村组织就能收到很多钱。

除盖门面房收取租金外，位于城中村的村组织往往利用拆迁之机，抢搭违章建筑，获取拆迁补偿。南京市一位不愿意透露姓名的村支书告诉记者，通过将违章搭建转变为生产性用房，拆迁补偿额度就会大大提高，因此获得的收益动辄几十万元，多则数百万元。这些补偿款落到村级组织后，不管作为平时的办公费用还是干部的奖金发放，都会自由得多。

与城市相比，农村村一级组织基本依靠土地来壮大村级资产。记者在盐城市、扬州市、淮安市等地采访中了解到，当地的村级组织都在想方设法创收，通常有四种方式：一是将土地出租给农业大户；二是在闲置土地上盖成活动板房，租给工厂；三是截留国家征用土地的补偿款，将其变成集体资产；四是截留国家相关补贴款项，同样划归集体。

采访中，很多村民向半月谈记者表示，村级资产壮大肯定是件好事，这说明集体为百姓办实事的能力增强了。但村级资产的账目很多时候是一笔糊涂账。

村级资产从多个暗道流失

通过南京市纪委查处的一些案例，并综合一些村委会负责人及群众反映，半月谈记者发现村级资产主要从以下几个暗道流失：

暗道一：村委会负责人互相勾结，利用集体资产账目不清，私设小金库，将集体资产转换成私人财产。南京市六合区纪委查明，该区竹镇镇金磁村自2007年开始，通过截留集体收入、套取项目资金等方式设立小金库。截至案发，小金库总收入达120余万元。6名村干部曾私分60万元，每人10万元。

暗道二：通过虚列开支方式达到侵吞集体资产的目的。南京市纪委近年来查处的案件中，有的村官经常编造跑项目、购物资等事由，虚报开支；有的私设“小金库”，以“奖金”、“误工费”、“通讯费”等名目乱发补贴；有的公款行贿，以为集体办事为由给上级领导送礼，牟取私利。

暗道三：新农村基础设施建设也成为一些村干部侵吞集体资产的“机遇”。半月谈记者采访了解到，近年来，新建集体农庄、修水筑路、改土建园、种植养殖项目等民生工程资金的投入逐年增多。这些基础设施项目建设大多数是以村为主体施行的。一些工程建设无人监管，工程造价无科学预算，更无规范的招投标程序，完全掌控在村干部手中。

暗道四：个别村干部同租赁、承包、购买村级资产的企业或个人通过里外勾结的方式，以远低于其实际价值的价格将村级资产处理，自己从中分一杯羹；个别村干部长期私占村级资产，为自己创收牟利；采取资产不入账、提前报废等手段，将资产据为己有。

令村民气愤的是，一些村干部通过“寅吃卯粮”的方式造成集体资产流失。一些村干部将集体的土地，以每年每亩150元～500元的价格承包给一些村民，协议一签20年。对此，淮安市金湖县某村村民黄少亮告诉记者，20年租赁期的收益被一任村支书以极低的价格消耗完毕，这不单单使得其后的村级组织少了收入来源，也直接造成了村级资产的流失。

向村官腐败亮出监管利剑

目前，村级事务管理水平不高，导致村官自由裁量权过大，长期形成的农村传统管理模式造成村级事务管理随意性大，村级事务决策权往往集中在村支书、村主任等少数人手里。村级“三资”管理、工程建设项目承包、惠农强农资金发放等重大事务决策缺乏民主性。

对村干部腐败监管、惩处不力也是资产流失的重要原因。长期在射阳农村担任村支书的李吉林告诉半月谈记者，很多村的财务都是控制在少数人手中，有的支书兼会计、主任当出纳，有的甚至会计、出纳一人兼。这造成了对村级资产管理的监管不严，使得村委会的负责人长期处于无人监督的状态。另外，村级组织很少有通过正规学习培训的财务专业人员，因此财务管理普遍比较混乱。

虽然上级要求村务要公开，但由于监管缺失，一些地方村务公开也只是摆摆样子，往往是大而化之，有许多内容不敢公开。农村党员也很难按党章规定向党组织负责地揭发、检举党支部成员和其他党员违法乱纪的事实。

江苏一些基层群众建议，不仅要完善村级财务管理制度，加强村级财务公开的透明度，更要充分发挥群众监督的力量。据调查，南京市溧水县各村建立了一支村级事务民主监督队伍，在全县91个村建立了党群议事会制度，党群议事会成员由本村普通党员和村民组成。党群议事会将一些涉及村民利益的主要事项及村民关心的热点和难点问题，如山林、鱼塘、果园的经营承包方案等涉及群众切身利益的重大村务交给村民代表讨论决定。

求解篇之一

全流程民主监督：看好集体财富之门

全流程监督村干部财务决策

“当前，沿海发达地区农村面临‘四大’：村子规模大，村建投入大，村干部权力大，集体资产数量大。”宁波市委常委、北仑区委书记陈利幸说，与此相应的是，涉及村级财务的信访举报也大大增加，已占全区信访总量的60%以上。为解决这个问题，北仑区推出了“一事一议一签一公开”制度。

“‘四个一’中，一事是指村务活动的重大事项都要纳入民主决策范围；一议是指通过民主议事，村民要充分酝酿讨论；一签是指村民代表或经办人员对讨论表决事项要由本人签名，表明态度；一公开是指村务活动全程公开，并将有关结果张榜公布，接受全体村民监督。”北仑区委常委、纪委书记陈承奎接受半月谈记者采访时说，以前把村民自治较多地理解为民主选举，往往只是“一选了之”，“四个一”则将民主监督与村财务活动结合，让村民拥有更多参与权和知情权。

“与此相配套，我们还成立了村务监督委员会，下设村务公开、财务监督等若干个小组。”陈承奎说，曾经有一个村的两委会，未经村民代表大会许可，擅自聘用了一名烧水、打扫卫生的勤杂工，遭到村民和村民代表的严肃批评，认为这些杂事村干部应该自己动手干，不能花费集体资金，结果村里只好提前将勤杂工辞退了。

北仑区纪委副书记、监察局局长吕焕忠告诉记者，霞浦街道有一新上任的村书记为村道路工程承包一事，私下给几个当事人打招呼，推荐自己“中意”的工程队，结果这事在村民代表大会上遭到村民质询，村书记只好当场向村民检讨。还有一个村的几名村干部为自己每个月悄悄增加了几百元的工资报酬，被村监委会发现后穷追不舍，结果该村村书记在换届中落选。

民主监督让村民分享更多资产收益

“以前工作做的并不少，但由于程序不公开，村民不知情，往往做了好事反招来埋怨声。如今按照‘四个一’，我们把工程项目、土地承包、征地拆迁等事项都给村民代表大会来讨论，充分听取群众的意见再作决断，这样反而轻松多了。”向家村党支部书记李良康介绍，向家村属城中村，村中间有条河比较脏，村民多次提出要整治，他们就请全体村民来讨论。根据大伙的意见，决定只包工不包料，村民负责采购水泥、石料等建材，还聘请了一位已退休的老书记作工程“监理员”，结果只花了23万元就把这条河整治得漂漂亮亮，比原来工程队的承包概算节约了20万元。

李良康说，这几年来，他们村修建街面房、农贸市场、老年活动中心等工程项目十几个，工程资金投入超过4000万元，每一个项目都由村民代表大会最终讨论决定，没有发生一起村民上访。

小山村村主任虞海祥说，小山村有一块43亩的集体留用地，开始两委会讨论，提出了几个方案，各有利弊。最后交由村民代表大会讨论表决，决定招商引资，由一家有实力的企业整体租用。这块土地现在每年给村里带来上百万元的租金收入。

山前村监委会主任童汉光说，山前村有180间的暂租房，以前由村合作社分散出租给外来务工人员，要配备维修、保安、保洁等管理人员，成本开支较大，经济效益不高。后来发动村民提建议，通过公开招标，以每年34.2万元租金承包给一家物业公司，每年可为村里增加十几万元的经济收入。

民主监督核心在于公开化

北仑区纪委副书记陆浩杰说，“四个一”的关键在于公开化，通过公开化，让村民人人都睁大眼睛来监督，干部就不敢怠慢，不敢有私心塞私货了。

“以前村干部会利用各种名义为自己或亲朋好友谋私利，如果把这些行为公开曝光，他们就有顾忌了。”陈华村监委会主任周令汉说，陈华村支部书记的姐姐、外甥都是教师，每年教师节，他总要以慰问的名义给自己的亲戚发奖金，动辄就是几千元。村民们知道这事，提了许多意见不管用。监委会就把这些账一笔一笔贴在村务公开栏上，这下村支书没敢再做类似的事了。

霞浦街道纪工委副书记周兴才向半月谈记者介绍，霞浦街道下面有个村，每年有100多万元的土地、房屋出租收入，集体经济较富裕。但个别企业耍赖，曾先后拖欠租金达38万元，村民几次提意见，村里老支书碍于情面不好意思催讨。村监委会就把这些拖欠账原原本本地上墙公布。村民们一看就明白，其中大多是老支书的“关系户”，这下老支书说没法干了，只好辞职下台。新班子上任，把催讨欠款作为第一件大事来抓，现在已把历年拖欠款大都收回来了。

求解篇之二

科技让村账监管实现“实况转播”

新春的一天早上，半月谈记者走进上海市奉贤区南桥镇南渡村村民活动中心，村民三三两两围在一台叫做“农民一点通”的立式终端前，一边在显示屏上点触，一边你一言我一句地谈论。上海市农村经营管理站站长方志权告诉半月谈记者，这是上海在全国率先推出的“三资”监管平台在村里的“公示机”。

村民对“不透明”最不放心

“公示机”前的村民中，有一位王明泉老人。他说，村里的集体资产，应该说村里人“人人有份”，哪里会不关心？

问他最关心的是什么，他说：首先当然是与自己最密切相关的，比如集体的福利分配，对老年人又有什么新政策，等等。接下来就要看，一年当中村里的集体企业、合作社效益好不？还有就是村干部的收入是多少。

村里干部说，以前也有“村务公开”，公示数据上墙上栏，但那些都是定期的，“农民几次来一看，都没有变化”，就不关心了。现在这个“公示机”，是动态的，有新的数据就更新，“农民爱看”。

半月谈记者仔细看了看，上面有资产概况、收入情况、支出情况、集体土地收益、农村分配、经济合同、农龄公示等９个版块。点击固定资产条目，不仅会显示原值、净值、使用状况等信息，还会显示资产的实物图片。在专设的“村干部报酬”一栏，细分了“基本报酬”、“业绩奖励”等细目。

村民小组会计鲁连华对记者说，农民最朴实，“大道理不要听”，你要说服他，只要实实在在把账算清楚，账算准了，他们信了，心气就顺了。“这就叫透明。村民对不透明最不放心。”

监管应讲究实况

到农村采访，常听到这样的议论：现在的村民，平时对村里事情很“冷淡”；但一有什么事，又异常激烈，怨气冲天。这让不少村干部难以把握。个中缘由，南桥镇会计服务中心的李建忠一言中的：村民是想关心，但无从关心起，所以才会走向“冷淡”与“激烈”两个极端。

这话是有依据的。自从上海农村“三资”监管平台在村里设了终端，村民不仅点击、查阅，还动起了脑筋。比如村里有两个固定资产项目，从显示的图片资料来看，厂房等各方面的条件差不多，但显示的租赁价格和收益却相差较大。他们有“问号”，就会问村干部。村干部再去了解，把情况反馈给他们。

上海市农委主任孙雷说，数据的真实性和准确性，“是监管平台的生命线”。目前，上海全市1683个村级集体经济组织的数据录入已完成95%左右，121个镇级集体经济组织的数据录入已完成60%左右，集体资产数据导入1900多亿元，约占集体经济总量的2/3。

每有电视记者采访方志权，他老爱用“实况转播”这个电视用语来解释给对方听。每一笔集体资产只要一有“动静”，马上“实况转播”，第一时间知晓情况。

设定标准自动预警

沪郊“三资”监管平台，还有一个让人眼睛一亮的功能，那就是自动预警机制，也就是在“实况运行”着的农村资产中，“捉虱子”找隐患，把集体资产的运作失误甚至一些腐败苗头，遏制在“萌芽”中。

上海市农经站的负责人特地带记者到镇里，看一看镇里的监管平台如何对“村动态”进行预警。工作人员介绍，在业务操作系统中，相应设置了做账进度预警、大额资金变动预警、费用支出预警、经济合同预警和工程项目预警。当农村集体经济组织招待费、差旅费、通讯费、干部报酬超过一定的规定值，或者收支出现不平衡、资产负债率超过一定比例时，监管系统就会自动报警，而且启动锁定功能，提醒采取相应的措施。“有了预警，有了提醒，监管就能前置，覆盖事前、事中、事后全过程。”

上海市农委人士说，“制度＋科技”可以揭示出权力运用的“风险点”，把制度的规定转化为电脑执行程序，以此辅助制度的执行，有效消除制度落实中“合意的执行，不合意的不执行”、“上有政策，下有对策”等现象。管好用好集体资产，最终目标是为农民创造更多的财产性收入，让农民成为拥有薪金、租金、股金、养老金的“四金”农民。

求解篇之三

“资产”托管晒出“阳光”账本

“村里实行‘三资’（资金、资产、资源）托管让大家心里都有一本明白账。管好村里的资产是我们大家的责任。”年逾六旬的海口市龙华区山高村村民符建国脸上洋溢着幸福的微笑。2011年底，山高村一块13.8亩的集体土地，被私人占用作为废品收购点，“三资”委托代理中被收回重新发包，年增加集体收入22万元。

“三资”托管如何管

半月谈记者从海口市龙华区纪委了解到，过去由于基层农村集体资金、资产、资源管理不规范，开支随意性大，导致村级财务失去有效监管，村干部以权谋私、贪污腐败案件频频发生。仅在龙华区城西镇，近年来就发生过多起村官贪污案件。原丁村一队经济社主任陈某贪污挪用集体资金20万元；头铺村原村主任苏某和原村委会出纳分别挪用、贪污征地补偿款81.8万元和30.5万元；薛村七队队长薛某和会计薛某某共同贪污44.6万元。

针对这些问题，海口市结合实际，积极探索村集体“三资”管理新机制。2009年4月，龙华区开展农村集体“三资”委托代理服务试点。2010年扩大试行范围，在秀英区、美兰区、琼山区的部分村组试行“三资”托管。2011年该市纪委五次全会决定，在全市254个村（居）委会、2642个村民小组中全面推行“三资”托管。

如何托管？龙华区山高村尝试从核算清楚“村里的家底”做起，取得了很好的效果。清产核资依据所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变原则，先由村委会、村民小组如实登记本村集体“三资”情况，并将登记结果张榜公布；再由区、镇（街）组织人员对各村（组）登记申报的情况进行核实，防止遗漏和假报虚报。同时设立台账，将已核实的“三资”数据录入“三资”管理软件，分类归档管理。

清产核资结束后，各村依照法律程序召开村民大会或村民代表大会，表决村集体“三资”委托事宜，经过2/3以上的村民或村民代表签名同意后，村委会主任和村民小组组长与镇代理服务中心主任签订《授权委托书》，将村集体“三资”以书面形式委托镇代理服务中心监管。

“阳光”之下的集体账本

截至2011年12月底，海口市254个村（居）委会已有253个完成清产核资并已签订授权委托书,将集体“三资”委托镇政府代理；2642个村民小组中已有2430个村民小组签订授权委托书。

“三资”委托代理在一定程度上实现了农村集体资产的保值、增值。海口市城西镇山高村村主任周海秋告诉记者，过去每年的集体收入在90万元左右，托管后当年一下达到了210万元，每位村民平均增加收入近3000元。

“三资”委托代理让农民当家做主。记者在海口市新坡镇文丰村了解到，这个村村委会准备把集体资金40多万元用来集体分红，村干部将这个申请提交镇“三资”委托代理办公室，镇“三资”办要求村委会召开村民大会进行讨论，经过2/3以上村民签名表决后再决定是否动用这笔资金。

“三资”委托代理密切了村干部和村民的关系。周海秋感慨地说：“以前由于账目和财务不公开，村两委做了什么事，花了多少钱，村民不清楚，干群关系紧张。‘三资’委托镇里代理之后，村里的收支有了监督，账目条理清楚，不怕村民查账，也不怕上级来审计。”

龙华区委书记宁虹雯说：“托管本身不是目的，维护农村集体和农民群众的合法权益才是根本。”

须组织保障、群众理解、制度规范

试点开始时，海口市就整合各方力量，成立了由纪检监察、农业、财政、国土资源、民政、审计等6个职能部门为成员单位的市、区两级农村集体“三资”委托代理服务工作领导小组，各镇设立“三资”委托代理服务中心。

宁虹雯说，龙华区委派出工作人员深入农村与农民群众座谈，了解村民的思想动态，并提出具体指导意见。海口市纪委负责人也表示，“三资”是农村集体经济组织的财产，村民是真正主人，如果村民不支持，不办理委托手续，“三资”委托代理就根本无法实施。

龙华区副区长李会文说，“三资”委托代理工作是一项新的改革，如果不制定出一套切实可行的方案和制度，工作就会无章可循，脱离预定目标。为此，龙华区制定议事程序和规则，确保了村集体经济组织资产的安全，使“三资”委托代理工作步入规范有序的轨道。

求解篇之四

集体经济年年壮，管理制度要跟进

2011年，江苏村级集体经济实现总收入214亿元，村均超120万元，比上年增12%。如此巨大的财富体现了江苏省村级集体经济的长足发展，也意味着资产管理上的巨大压力。针对此，江苏各地农村在集体资产管理制度上不断创新，着力提高规范化、民主化水平。

用制度管权、管事、管人

“大到土地经营收入，小到设备支出，每一笔都会及时录入系统。村民们一目了然。村干部的约束多了，干群关系也融洽多了。”淮安市前锋镇纪委书记严海波告诉半月谈记者，当地通过全面清产核资，建立台账，各村将集体资产的相关信息以电子表单的形式输入网络管理系统，实现对村级组织人、财、物的制度化、动态化管理。

江苏省农村经济经营管理站站长杨天水说，针对农村集体资产，全省已建立资产定期清查、价值评估等动态管理制度。江苏各地还全面推行农村集体财务预决算制度，实行“先理财、后审批、再入账”，将集体收入、转移支付、社会捐赠、“一事一议”酬劳筹资、征地补偿款等统一纳入村账核算，规范财务开支审批。

“资产制度建设有效促进了集体资产的市场化经营。”江苏省委农工办副主任诸记录表示，江苏积极探索建立产权登记制度，在全面清产核资的基础上，界定集体“三资”权属。南京等地还进行了产权登记证抵押贷款等探索，有效促进了集体资产市场化经营。

培育村是海门市远近闻名的“草莓村”。近几年，该村整合利用各级财政扶持资金280万元，建起2800多亩钢架大棚，并实行农民股份合作制经营，每年增加集体收入50多万元，农民收入也大幅增加。

规范运行确保资产增值

半月谈记者了解到，江苏全面推行农村会计委托代理制，签订村账乡镇代理协议，印制农村会计上岗证和江苏省农村集体经济组织内部结算凭证，实行资金管理、集中记账、档案管理三统一，确保集体资产的所有权、使用权、审批权和收益权四不变。

“村里有近千亩发包水面和土地，通过代理中心公开招投标，从以前的每亩100多元提高到600至700元。光这一项村里去年就增加了50多万的收入！”前锋镇郑圩村党总支书记张国华说。

同属淮安的盱眙县王店乡专门成立“三资”规范化管理中心，并以村为单位成立12个清产小组，还制订了《农村集体“三资”管理规范化管理实施方案》，由乡、村层层签订“目标责任状”。

2010年，江苏全省近97%的乡镇开展农村审计，审计近1.5万个单位，审计金额近800亿元。

民主化监督让百姓露出笑脸

“村里的钱物百姓清楚了、集体资产保值增值了，老百姓的满意度也高了。”前锋镇郑圩村村民管广发对半月谈记者说。

记者在这里看到，从“生态村”创建到排涝电费，从合同发包到收款明细，从数千元的进账到上百元的支出，农村集体“三资”处置档案登记事项不分大小，只要属于集体“三资”范畴，就全部在档案中详细登记，后面还附有村民议事会成员代表的签名确认。

江苏省对农村集体的土地承包和租赁、集体举债、集体资产处置、对外租赁发包等与农民群众切身利益密切相关的重要事项，积极推行“四议两公开”：按照村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的程序，执行决议公开、实施结果公开，充分发挥群众的主体作用和监督作用。

如今，在苏南地区的宜兴、张家港、常熟、武进等地，信息端口设置到村，只要在触摸屏前动手点击，就能仔细查看村里近期的财务情况，这些地方均建立了县、乡、村三级联通的农村信息化网络管理平台，形成了全方位、多层次、实时化的网络化监管体系。当地村民说，像玻璃一样将村里“三资”透明公开，打消了群众的疑虑。

2011年，江苏省八个部门联合出台文件，进一步明确理财小组成员不得由村委会成员及其近亲、村报账员和集体经济组织负责人担任，相关人员经考核合格后统一颁发“民主理财证”，村级财务开支审批入账必须经过村民理财小组负责人审核签字，民主理财小组定期开展理财监督活动。

求解篇之五

农村纪检监督员：向农民“身边的腐败”说不

湖南省郴州市近几年通过村组选举产生了3万名农村纪检监督员，“有证、有职、有权”监督农村集体财产，向农民“身边的腐败”亮剑。

“我们是选举出来的”

在郴州市资兴市田心村，半月谈记者见到了村纪检监督员欧呈芳，他自豪地说：“我们是选举出来的。”2011年6月，村委会通过无记名投票，选举出欧呈芳、李宝松、陈安国三名村民主理财小组成员。

一位村民表示，选举产生的村纪检监督员与过去聘任的完全不同。选举产生的村纪检监督员，代表的是村民的意见，而聘任的往往“比较听话”，代表的是村干部的意见。

资兴市农经局局长李小平说，2011年4月，资兴市委、市政府联合下发《关于做好农村集体经济组织民主理财小组换届选举的通知》，文件要求选举中要严格执行回避制度，现职村干部及其家属和三代以内的亲属均不得担任村民主理财小组成员。

郴州市委农村部部长黄志文介绍，全市2011年在村民委员会换届时，同步进行了村组民主理财小组的选举，共选举了民主理财小组成员3万余人，同时被乡村党组织聘任为纪检监督员。

“我最满意的是这个红本本——郴州市农村集体经济组织民主理财小组工作证。它对我们民主理财小组的产生、监督的范围、享有的权利、工作报酬都进行了明确的规定。手中有证，证上有章，我们监管起来理直气壮。”资兴市新民村民主理财小组组长李世明拿着工作证高兴地对记者说。

郴州市农村经济管理局局长唐甲良告诉半月谈记者，民主理财小组工作证是郴州市的首创，得到农业部的肯定。早在2005年，郴州市就制定相关办法，第一次设计监制工作证，当年发放后反响很好。2011年又重新监制工作证3万余本，发到全市2963个村和部分组级监督员手中，受到群众的欢迎。

“实实在在进行监督”

在资兴市新民村的财务票据上，半月谈记者看到一张原始发票“洗相费”：金额为5元，票据上有经办人、证明人、审批人。民主理财小组组长李世明签了字，盖了章。他告诉记者：“村级财务不论收支大小，我们都要监督、签字。2011年10月，有一张800多元的发票，因手续不全，我们不予签字，最后没能报销。”

资兴市唐洞街道办事处农经站站长胡佩琴说：“在没有实现村账乡代管之前，村组会计处理账务都是村干部说了算，发票想给你看就给你看，不想给你看，就直接入账，村纪检监督员无可奈何。现在是民主理财小组组长没有在发票上签字盖章，到我这里是报不了账的。如果给他们报了，我会受到批评，而且年终考核也要扣分。”胡佩琴说，这从源头上遏制了村干部的不规范行为。

半月谈记者在北湖区郴江镇农村公共资产资源交易中心的档案中看到，七里洞村36个门面招租价值2800万元的公开交易资料上，明确记载交易前的“四议两公开”程序、交易过程、交易结果。组长何炳龙介绍：“所有农村公共资产资源处置项目、服务采购项目都必须纳入乡镇农村公共资产资源中心集中交易。交易过程中，我们都要全程参与。”

桂阳县荷叶镇新市村纪检监督员谭红旗告诉记者：“现在我们是手中有证，证上有章，镇里把关，村里一分一厘的开支、每一项资产资源交易，都要认真监督。”

“监督有成效，管理待完善”

资兴市田心村党支部书记陈国庭告诉记者：“有了监督，虽然办事程序多了，但是非常值得。过去一些群众以为村干部就会贪污，真是浑身长嘴都说不清。现在发票上有纪检监督员审核签字，账务上有乡镇农经站严格把关，资产处置有集中公开交易，所有财务要到网上公示，群众再也不会随意猜疑。”

一些村组纪检监督员们反映，目前具体工作中还存在一些难点：一是农村集体“三资”管理法律法规不健全。由于国家没有出台有关农村集体“三资”管理的法规，造成审计主体不明确，审计处罚没有约束力。了解情况的群众表示理解，不了解情况的群众认为是“官官相护”。

二是乡镇农经人员过少。随着城乡统筹发展，村组管理集体资产大幅增加，村组集体“三资”管理任务日渐加重，而乡镇农经管理力量极为薄弱，工作难以推进。

三是惠农补贴公开力度须加大。有关部门必须明确，凡是征地拆迁的补偿款必须对外公布，同时抄送给农经部门，以便加强监督。



热点3.

城镇化过程中农村物资被侵吞风险急剧增大

数亿元“物业资产”遭村支书贱卖

踢开村民大会，打通街道、县、市各级审批监管环节，将数千村民集体所有的数亿元“保命资产”以几千万元私自低价变卖，从中侵吞渔利。炮制此案的广东鹤山市一村支书兼村主任及其他几名涉案人员最近被鹤山市司法机关批捕，异地关押审理。

半月谈记者追踪调研时发现，在城镇化和土地非农化过程中，沿海发达地区和城乡接合部农村集体资产越来越多地由土地转化为商铺、厂房等商业物业，农村物业资产保全正面临着新挑战。

“下蛋母鸡”被低价变卖

鹤山是广东省江门市所辖县级市，中东西村是城区最大的城中村。在城镇化进程中，中东西村土地大部分被征用。政府为了保障村民长远生计，共享城镇化发展成果，要求征地开发单位将沿街商铺及厂房置换给中东西村作为村集体资产，为失地村民养一群“下蛋的母鸡”。

这本来是当地政府为农民精心安排的长久之计。广东省政府参事王则楚说，过去，农民的“命根子”是土地，国家法律规定村集体土地不能自由买卖，用这条“红线”保护，但是集体土地被置换成商铺、厂房等商业物业，因其具有独立的产权属性，被侵吞的风险急剧增大。

中东西村原村支书兼村主任冯维根，觊觎的正是这群“下蛋的母鸡”。

冯维根被查处前接受采访时承认，村里商铺已卖掉了2/3，“当时已经由几十名村民参与的村民代表大会通过”。

记者采访到的30多位村民对此坚决予以否认，他们表示大部分村民对商铺变卖并不知情。“变卖这些集体资产，完全是村委会少数人的秘密行动。”

村民冯柏昭说：“这么大的事，根本没有召开村民大会讨论，没有得到村民大会授权，也没有评估和合法拍卖。”

鹤山市民政局副局长刘锦棠对记者说，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的重大事项，如集体资产处理，需由村委会提请村民会议讨论决定，需有本村18岁以上村民的过半数参加并过半数通过。“后调查表明，中东西村在商铺变卖中没走这一程序，当属涉嫌违法无效。”鹤山市委常委、市纪委书记甄荣毅向半月谈记者证实，根据初步调查的情况，因涉嫌贱卖集体资产，鹤山市纪委已于2011年11月23日对冯维根实行双规，公安机关也对冯广安(冯维根妻侄)、冯佳强(冯维根侄子)等几名涉案人员实行刑拘。

另据鹤山市公安局介绍，2011年12月9日，经鹤山市人民检察院批准，公安机关依法对犯罪嫌疑人冯维根、冯广安、冯佳强等人以涉嫌职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪执行逮捕。

而此时，中东西村大部分商铺物业“合法”易主。据鹤山市住建局提供的《查询结果通知书》显示，已有150项300多个原权属中东西村的商铺被交易过户。最近一宗过户手续，发生在2011年11月21日。

村民冯德洪透露，根据估算，原权属中东西村的沿街商铺市值起码超过5亿元，但现在实际入账只有6000万元。

“由于中东西村大部分商铺物业已过户，有的买主可能已再度转手，追缴面临很大困难。”广东合邦律师事务所主任黄志威说，“这些商铺归还村里要走法律程序，很费时间，代价很大。”

两个公章放行

半月谈记者采访发现，中东西村物业资产处置的报批疑点重重，但在经过市镇两级政府的审核过程中却“一路绿灯”，背后究竟隐藏着什么？

住建部门是房产交易过户的法定关卡。“我们审批过户时主要认两个公章，一个是物业原权属方村委会申请出售的公章，一个是镇街同意处置盖的公章。”鹤山市住建局两位副局长说。以下是半月谈记者和他们的问答。

问：村民集体所有的房产物业，办理过户的时候，难道不要求提供任何显示村民集体同意的手续吗？

答：我国对村集体资产过户的条件并没有明确规定，鹤山对村集体物业资产过户登记的要求和其他个人资产手续不同的是，要求过户时需增加镇街一级政府的把关意见，“如果镇街同意，就给予办理，不必有村民签名”。

问：这是一宗明显存在严重争议的交易，村民已经多次上访、举报，为什么不暂时中止交易？

答：只要资料齐全就办理。

问：鹤山市住建局承认在办理过户手续时没有收到商铺整体拍卖评估报告书，很多人据此认为买卖非法无效，为何还给办证过户？

答：这不是制约过户的关键因素。

鹤山市住建局向记者提供了一份《中东西村委会关于要求处置房地产物业的请示》，上面写着：“经我村委会研究，拟将权属我村委会的房地产物业进行处置，处置物业情况详见附表。”下面盖有村委会的公章。在下方，有“同意处置”四个字，盖的是“沙坪办事处”公章。“附表”是一份长达两页的清单，上面列举着要“处置”的房产物业门牌号、面积、底价。

两行字的“请示”，四个字的“同意处置”，辅以公章，便是变卖村民共有的几亿元集体资产的全部手续。

“以‘村委会研究决定’的形式申请处置村集体资产，是越权可笑的荒唐行为。”暨南大学教授喻季欣说，不仅村委会的决定不能代替大多数村民的决定，村委会的公章也不能代替大多数村民的签名。

对此，冯柏昭等村民说：“村里公章就在冯维根手里，他还不是想盖就盖？问题是上级领导为什么轻易批准？”

“公章是我同意街道党政办盖的，‘同意处置’四个字是他们代写的。主要是当时没有认真核对有关细节。”沙坪街道办事处主任麦少怀对记者说，“没有政策规定要做什么审核。当时有上级领导打了招呼，不好违命。”

“保命物业”安全之忧

“在村资产的监管方面，一旦市镇职能部门被‘腐蚀’，具有执法权的各级纪检司法部门将成为群众倚重的‘最后防线’。”广东省民政厅政策法规处处长王先胜对记者说。

鹤山市多位干部群众反映，冯维根等涉案人员在当地背景深厚，其亲属长期担任江门、鹤山两地核心部门要职，导致审核环节形同虚设。

“当地还有干部长期把冯维根当成‘幕后财源’。”冯锡超等村民说，这次冯维根等人私卖集体资产，一些干部就是“实际的买家”。

村民冯德洪说，冯维根等人私卖村资产事实确凿，查办取证应该不难。据鹤山市住建局提供的查询结果，原权属中东西村的已过户商铺，比中东西村村委会提供的拍卖资产清单还多出20多项，且售后资金不知去向。

冯锡超说，村里物业的拍卖，是由冯维根侄子开设的拍卖行一手操办。“我们一直向有关部门反映拍卖过程存在伪造虚假评估书、拍卖公告、成交协议书、置换协议书等虚假证明文件，制造虚假拍卖事件，但一直没有人去调查核实。”

广东省国土资源厅有关负责人向记者介绍，与不能自由买卖的集体土地不一样，这些置换的物业具有完全产权，对其交易，目前国家层面没有明确的法规，有的地方房管部门以内部文件规定，在交易登记要件中加一项“村民大会纪要”、“村民同意书(手印)”。“说到底，鹤山市住建局把中东西村的集体资产，当做普通的企业资产处理，只认公章和法人代表，村民的自治权利没有得到保护。”

“中东西村的教训显示，广大村民没有‘保命资产’的处置权，是十分危险的。”广东省政府参事王则楚说，“这在全国具有警示意义。”

惠农资金名目繁多，基层干部雁过拔毛

部分基层官员侵占惠民款三大手段

据新华社电 “芙蓉王？我抽的是软中华。”这是重庆三峡库区巫山县曲池乡原乡干部邓川对村民说的话。为领到每人3000元的生态补偿款，村民设宴招待邓川，并奉上香烟“芙蓉王”，不料遭遇冷脸。其实，政府补偿标准应是每人5000元，邓川还截留了2000元。

近3年间，重庆检察机关查办了1977名贪官污吏，涉及惠农资金、社会保障多个领域，涉案金额11.8亿元，许多受害者是低收入群体。

现象

部分基层干部“抽水”

随着政府财力增强，国家惠民政策的“含金量”越来越高。在重庆农村，农民最多能享受约20项优惠政策，包括家电下乡补贴、计划生育奖励、孕产妇住院分娩补助、农资农机良种补贴、退耕还林补助、政策性农业保险、农村沼气国债项目等。在不少城镇，除居民户籍福利政策外，针对困难群体的补助或补贴也不少。

然而，一些基层干部却变身“抽水机”，使“让利于民”变为“让利于权”。据重庆市检察院第二分院介绍，近年来该院查处的侵占移民资金、扶贫资金、征地补偿等侵农害农职务犯罪案件呈上升趋势，乡镇、村社干部“集体腐败”现象突出，窝案串案率在七成以上。

调查

惠民款补助监管漏洞多

记者发现，被“劫贫”的低收入群体往往地处偏远，社会关系简单，信息渠道有限，容易被蒙蔽。在重庆一些农村，尽管村务公开已喊多年，但部分干部仍在搞“半公开”或“假公开”。巫山县曲池乡原乡干部邓川一直欺上瞒下，向偏远山区村民传达“打了折”的补偿标准。此外，他还侵占了群众的异地移民搬迁费、危房改造扶贫资金和种粮直补。

另一个原因是，一些惠民款补助面广人多，在申报、审核、监督等环节弹性大、漏洞多，为权力寻租提供了良机。前不久重庆城口县挖出一起套取“家电下乡”补偿款窝案，一些业务人员和零售商勾结，利用“家电下乡”产品标识卡管理漏洞，骗取国家财政补贴5.3万余元。

重庆市检察院第二分院调研发现，集体腐败的乡镇村社干部往往能利用职务便利，事前共同“策划”，事中分工合作，事后订立“攻守同盟”。面临监督审计时，有的贪官就把钱打回财政账户，审计过关后又运用权力把钱套回来，以规避监督。

部分基层官员侵占惠民款三大手段

手段：直接贪污“私分”惠民款

案例：云阳县普安乡近期挖出干部集体腐败窝案，包括书记、乡长、副书记、副乡长、乡财政办主任等12名干部私分公款数十次，侵吞计生款、移民款、饮水工程款等上百万元。

手段：虚报人头“吃空饷”

案例：城口县明中乡双利村原村支书、村主任和村会计合伙，在退耕还林工程中虚报户头，多领了补助款12万余元；奉节县林场原场长、副场长、会计、出纳等合伙虚列支出，贪污封山育林和退耕荒山造林款13万余元。

手段：官商勾结“吃回扣”

案例：大渡口区劳动局原局长杨某借分配农民工培训指标之机敛财，大肆收取“好处费”。一些学校重金“买”得培训指标后，只好搞“缩水”培训，农民工基本学不到技能。

查处

检察官冒雨进深山取证殉职

“惠民款是低收入群体的救急钱、救命钱。”重庆市政协委员荣修模说，官员和管理者对其伸出贪婪之手，严重损害党和政府的形象。以邓川案为例，发案的哨路村位于大山深处，是远近闻名的贫困村。为取证，检察官罗东宁冒雨数进深山调查，染上重病殉职。虽然邓川最终被判刑12年，但一些群众仍感到心寒。

荣修模认为，要使困难群体的“救急款”免遭侵占，首先要定期拉网巡查，严厉处罚违规行为，对截留、侵吞惠民款的干部实施“零容忍”。

为化解矛盾，重庆市正部署以解决干部侵占惠民款等为重点的“三项行动”，试图为惠民资金穿上“防腐衣”。目前已经纠正和查处违纪违规问题及案件293件，涉及金额1.99亿元。
小村官怎样炼成大腐败？

上亿元惠民工程变身政府办公楼

村官竟成依附在农民身上“寄生虫”？

小村官是怎样炼成大腐败的？
·                 权力集中是犯罪根源

近两年来，山东省临沂市罗庄区检察院把农村基层组织人员职务犯罪作为查办重点，先后立案查办农村基层组织人员10件10人。“分析这些案件，村干部权力相对集中，缺乏有效的监督制约，是腐败的主要原因。”办案人员说。虽然按照《村民委员会组织法》规定，村委会决定问题应当采取少数服从多数原则，对涉及村民利益的事项应当提请村民会议讨论，但实际情况却是“决定权”往往集中在支部书记和村委会主任等少数人手中，大小事情由他们说了算，其他村“两委”成员“睁一只眼闭一只眼”，不愿不敢监督，内部监督薄弱，往往是收支无制约，财务审批“一支笔”。2010年，该院办理了付庄街道西三冲村原党支部书记周西国贪污粮食补贴...[详细]
·                 村官的“回报论”值得警惕

据《法制日报》2月7日报道，二七区齐礼阎村的村支书阎海明借政府的拆迁安置政策，贪污受贿两千余万元。目前，市中级人民法院正对此案进行审理。记者了解到，阎海明在接受检察机关调查时称：“我为村民做了不少事儿，应该有点回报。” 阎海明的“回报论”暴露出一些村官素质太低的现状。有的村官总认为有权不用，过期作废，自己付出的太多，回报的太少，“不捞白不捞”。所以一些人把当村官视作谋财之门、谋利之路，把村民自治当作 “护身符”和“挡箭牌”，充分利用在位之机谋取钱财、中饱私囊。[详细]

“村账镇代管”对农村资产进行有效监管

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2012-02-28

广东将在各行政村建立村务监督委员会，对农村“三资”进行有效监管。CFP供图

随着“民生工程”向农村倾斜，大量资金涌入乡村，由于农村基层权力监督机制相对不完善，小“村官”正面临着大诱惑。日前，省纪委公布的数据显示，自2007年以来，查处农村基层党员干部违纪违法案件9988件10419人，反映的农村基层腐败问题令人触目惊心。

今年的中央一号文件强调，将持续加大财政用于“三农”的支出，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入。这笔惠民的资金如何落到实处，不被“硕鼠”中途打劫？如何在农村基层建立起有效的防腐制度？保障基层群众的合法权利，维护公平、正义，成为当务之急。为此，我省决定于3月开始对全省所有的行政村“三资”（农村集体经济中的资金、资产、资源）进行清查，省纪委负责清查的监管工作。同时，此次行动还要求在全省全面推行“村账镇代管”模式，实现统一银行账户，统一支出审核把关，统一代理记账。广东还要求在全省各行政村建立村务监督委员会，承担原村民理财小组、村务公开监督小组的监督职能，对农村“三资”进行有效监管。

乱象

农村基层腐败案件近八成与“三资”有关

当前农村出现的腐败问题，大多集中在“三资”（农村集体资金、资产和资源）管理方面。因此，如何完善农村“三资”监管机制，成了防治农村基层腐败首当其冲的难题。

汕尾陆丰南湖村党支部原书记陈玉枝侵吞种粮补贴、危房改造款和学生补助等各种补贴；湛江徐闻等多个县（区）农机局领导虚报、倒卖收割机指标使省农机补贴资金流失1600多万元；清远连南三江镇政府动用警力、强行推毁水稻良田250亩用于开发旅游项目……近年来，有关农村基层腐败的新闻一再刺激着人们的神经。

著名反腐专家、《求是》杂志研究员黄苇町在接受南方日报记者采访时表示，当前农村已经成为资源密集领域，可农村基层又是中国防腐制度最不健全的地方，因此，出现了不少小“村官”贪亿元的现象。

放眼全国，当前农村基层腐败的突出表现形式主要有村干部贪占、截留、私分、虚报冒领土地补偿款和救灾救济、扶贫优扶等资金和物资；在工程建设发包、企业和集体山林土地承包时收受贿赂；有的村干部公款私存或转借他人以获取利息，或借给亲友使用；在集体资产处置如企业改制、资产转让等过程中非法占有集体资产；财务管理混乱，吃喝挥霍，随意开支等。这些现象反映出，当前农村出现的腐败问题，大多集中在“三资”（农村集体资金、资产和资源）管理方面。因此，如何完善农村“三资”监管机制，成了防治农村基层腐败首当其冲的难题。

据广东省纪委调查了解的情况，目前广东农村“三资”管理工作存在几方面问题：

一是底数不清。有些地方未按照省的统一要求对农村“三资”进行及时清理，尤其是固定资产会计核算不规范，定期盘点不到位，对“三资”的实际情况不明。

二是账目混乱。个别地方农村财会人员业务素质不高，财务管理混乱，资金不入账，虚报补贴，挪用、侵占专项资金等现象时有发生。

三是处置不规范。一些地方农村资产、资源的购置、建造或变卖、报废处理程序不完善，处置主观性和随意性较大，导致资产、资源浪费流失。

四是监管乏力。村级监督组织不能独立有效行使监督权的现象仍然普遍存在，对农村“三资”的经常化监督力度不够。

五是违纪违法问题突出。

据统计，党的十七大以来，广东查处的农村基层腐败案件中，有78%与农村“三资”问题有关，因农村“三资”问题引发的群体性事件呈上升趋势。

对策

通过量化资产固化股权等维护农民权益

目前全省完成产权制度改革的村级集体经济组织数3635个，占全省总村数的18.6%。改革量化的集体资产1921.8亿元，占全省农村集体资产总量的51.4%。

怎么监督基层权力，防“硕鼠”、抓“硕鼠”？据悉，广东近年来不断加大力度、创新方式、健全制度，也摸索出一些方法。目前，省、市、县全面建立了农村基层党风廉政建设工作联席会议制度，加强组织协调。制定出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》，建立健全农村集体经济组织，确立了这一组织管理农村集体资产的主体地位。修订《广东省农村集体资产管理条例》，推动建立“产权清晰、责任明确、民主监督、管理科学”的管理体制和运行机制。结合实际开展清产核资工作，认真解决“三资”管理中存在的突出问题。

此外，针对城市化和“村改居”进程加快的情况，我省积极探索农村集体经济管理体制变革的新路子。2009年，制定实施《关于农村经济合作社股份合作制改革的意见》，按照市场化运营的原则，引导有条件的地方加快推进股份合作制改革。通过量化资产、固化股权、出资购股、合理流转等办法，维护农民的合法权益。目前全省完成产权制度改革的村级集体经济组织数3635个，占全省总村数的18.6%。改革量化的集体资产1921.8亿元，占全省农村集体资产总量的51.4%。

除了全省层面的制度建设，近年来全省各地市也结合自身实际，进行了诸多探索。

案例

村账镇代管

江门市探索村账镇代管、组账村代记的管理模式，依托镇财政结算中心实行村账镇代管、组账村代记，管好村、组集体资金；依托镇经管站建立合同管理台账，管好农村集体生产承包合同；依托镇集体建设项目招投标小组实行集体建设项目公开招投标，管好集体工程的建设。“三资”管理情况纳入村务公开和财务公开内容，定期进行向村民公开；还把“三资”处理情况纳入村主任任期经济责任审计内容，定期进行审计，审计结果向村民公开。

党风廉政信息公开平台

肇庆四会市建立了全国首个集镇级、行政村、村民小组的党务、政务、财务、村务于一体的党风廉政信息公开平台。老百姓可以通过这个平台方便、快捷、清晰地了解到涉及自身利益的党务、政务、财务、村务等情况，信息的公开保障了有效的监督，也方便村民投诉、咨询。

村务监督委员会

梅州市在蕉岭县试点成立“村务监督委员会”，成员由村民代表会议选举产生，监委会人员采取回避制度，由非党支部、非村委会成员及非其近亲亲属的村民代表担任，具体负责实施村级民主监督工作。此举构筑起农村党风廉政的“防火墙”。

南方日报此前曾对“蕉岭模式”的村务监委会进行报道。去年以来，村务监委会在蕉岭乃至梅州全面开花，目前梅州全市2900多个村都成立了村务监委会。据了解，蕉岭在农村成立村务监委会以来，农村党员干部违规现象大幅下降，尤其是经济违规案件，连续数年为零。

引入“第三方”遏制“村官”腐败

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2012-03-07

江城客

前不久，南海村居集体经济财务监管平台全面启用。这标志着南海村居集体资产总额达260多亿元的财务将实现网上实时监控，集体资金动向将更加清晰透明。南海也由此开创了村居集体经济财务监管的新模式。

“村官”腐败时有发生，引发的矛盾纠纷旷日持久，农村社会稳定颇受影响。近日，一则题为“广东5年查处万名‘村官’”的报道在网上掀起波澜。省委常委、纪委书记黄先耀表示，2007年以来，全省查处农村基层党员干部违纪违法案件9988件10419人，给予党政纪处分9173人，其中2011年查处2005件2132人，给予党政纪处分1935人。这一组数字说明，创新制度遏制“村官”的重要性。

南海村居集体经济财务监管平台的新意在于引入“第三方”，即会计师事务所监管“村账”。“第三方”的生命力在于独立，它不听“村官”摆布，也不受党政官员指令，而是忠于事实。这就比过去先进了很多。

过去，村里管财务的人都是村干部的“自己人”，财务人员是村“两委”定的，工资是村里发的，村民总怀疑有猫腻。有一阵子，佛山推行“村财镇管”，但没能从根本上解决问题，因为政府既当“裁判员”又当“运动员”。现在“第三方”管账，透明度、公开度都高了，消除了公众顾虑。

顺着这一思路，可在更多领域引入“第三方”遏制“村官”腐败。

权力不受约束，老鼠亦可吞天。“村官”腐败大案之所以层出不穷，一个至关重要的原因就是“村官”权力监管留下真空：纪委、监察局自上而下的监督到不了村一级，村民自下而上的监督则疲软乏力。

“村委会权力太大。”中国政法大学法学院教授焦洪昌称，按照法律规定，村民自治主要权利应当体现在村民代表大会或村民大会，村民委员会组织法规定了8个方面的事项应该由村民会议决策，但实际上这种民主决策权并没有落实到村民会议中，村民自治变成了村委会自治。比如，村干部不落实公开村务、公开账目，村民常常毫无办法。所谓的村民监督小组“公示墙”、“明白纸”也形同虚设。

村民自下而上的监督疲软乏力，那么村委会成员之间会不会形成监督关系？目前，一些地方的村级财务管理颇为混乱，有的村会计、出纳不分设，让一人兼任；有的村会计、村主任和村支书有一定的亲缘关系，钱账不分，白条坐收坐支，缺乏制约；有的财务人员惟村支书和村主任的命令是从……这些都为村干部腐败打开了方便之门，村干部相互勾结、共同作案的情形并不鲜见。

那么，上级部门能不能进行自上而下的监督？一些乡镇干部反映，村民委员会是一个自治组织，乡镇与村委会不是领导关系，乡政府对村干部不好监管。根据我国现行行政体制，“村官”是“从事公务”的人员，但不是公务员，故而纪委的纪律之杖够不着；“村官”是一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而“监察”的规矩之箍套不上。

在此背景下，“第三方”的力量就显得尤为重要，它填补了农村资产监管真空。以会计师事务所为例，他们具备村民所不具备的专业管账能力，以锐利的眼睛紧盯村账的一举一动。同时，他们又相对超脱，以独立的姿势管账，不受村干部摆布。但“第三方”走上舞台，需要村民的授权，只有村民充分利用“第三方”平台，其威力才能充分发挥。我们期待，更多的“第三方”填补农村资产监管的漏洞。

民主监督让村民分享更多资产收益

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2012-03-13

全流程民主监督：看好集体财富之门

全流程监督村干部财务决策

“当前，沿海发达地区农村面临‘四大’：村子规模大，村建投入大，村干部权力大，集体资产数量大。”宁波市委常委、北仑区委书记陈利幸说，与此相应的是，涉及村级财务的信访举报也大大增加，已占全区信访总量的60%以上。为解决这个问题，北仑区推出了“一事一议一签一公开”制度。

“‘四个一’中，一事是指村务活动的重大事项都要纳入民主决策范围；一议是指通过民主议事，村民要充分酝酿讨论；一签是指村民代表或经办人员对讨论表决事项要由本人签名，表明态度；一公开是指村务活动全程公开，并将有关结果张榜公布，接受全体村民监督。”北仑区委常委、纪委书记陈承奎接受半月谈记者采访时说，以前把村民自治较多地理解为民主选举，往往只是“一选了之”，“四个一”则将民主监督与村财务活动结合，让村民拥有更多参与权和知情权。

“与此相配套，我们还成立了村务监督委员会，下设村务公开、财务监督等若干个小组。”陈承奎说，曾经有一个村的两委会，未经村民代表大会许可，擅自聘用了一名烧水、打扫卫生的勤杂工，遭到村民和村民代表的严肃批评，认为这些杂事村干部应该自己动手干，不能花费集体资金，结果村里只好提前将勤杂工辞退了。

北仑区纪委副书记、监察局局长吕焕忠告诉记者，霞浦街道有一新上任的村书记为村道路工程承包一事，私下给几个当事人打招呼，推荐自己“中意”的工程队，结果这事在村民代表大会上遭到村民质询，村书记只好当场向村民检讨。还有一个村的几名村干部为自己每个月悄悄增加了几百元的工资报酬，被村监委会发现后穷追不舍，结果该村村书记在换届中落选。

民主监督让村民分享更多资产收益

“以前工作做的并不少，但由于程序不公开，村民不知情，往往做了好事反招来埋怨声。如今按照‘四个一’，我们把工程项目、土地承包、征地拆迁等事项都给村民代表大会来讨论，充分听取群众的意见再作决断，这样反而轻松多了。”向家村党支部书记李良康介绍，向家村属城中村，村中间有条河比较脏，村民多次提出要整治，他们就请全体村民来讨论。根据大伙的意见，决定只包工不包料，村民负责采购水泥、石料等建材，还聘请了一位已退休的老书记作工程“监理员”，结果只花了23万元就把这条河整治得漂漂亮亮，比原来工程队的承包概算节约了20万元。

李良康说，这几年来，他们村修建街面房、农贸市场、老年活动中心等工程项目十几个，工程资金投入超过4000万元，每一个项目都由村民代表大会最终讨论决定，没有发生一起村民上访。

小山村村主任虞海祥说，小山村有一块43亩的集体留用地，开始两委会讨论，提出了几个方案，各有利弊。最后交由村民代表大会讨论表决，决定招商引资，由一家有实力的企业整体租用。这块土地现在每年给村里带来上百万元的租金收入。

山前村监委会主任童汉光说，山前村有180间的暂租房，以前由村合作社分散出租给外来务工人员，要配备维修、保安、保洁等管理人员，成本开支较大，经济效益不高。后来发动村民提建议，通过公开招标，以每年34.2万元租金承包给一家物业公司，每年可为村里增加十几万元的经济收入。

民主监督核心在于公开化

北仑区纪委副书记陆浩杰说，“四个一”的关键在于公开化，通过公开化，让村民人人都睁大眼睛来监督，干部就不敢怠慢，不敢有私心塞私货了。

“以前村干部会利用各种名义为自己或亲朋好友谋私利，如果把这些行为公开曝光，他们就有顾忌了。”陈华村监委会主任周令汉说，陈华村支部书记的姐姐、外甥都是教师，每年教师节，他总要以慰问的名义给自己的亲戚发奖金，动辄就是几千元。村民们知道这事，提了许多意见不管用。监委会就把这些账一笔一笔贴在村务公开栏上，这下村支书没敢再做类似的事了。

霞浦街道纪工委副书记周兴才向半月谈记者介绍，霞浦街道下面有个村，每年有100多万元的土地、房屋出租收入，集体经济较富裕。但个别企业耍赖，曾先后拖欠租金达38万元，村民几次提意见，村里老支书碍于情面不好意思催讨。村监委会就把这些拖欠账原原本本地上墙公布。村民们一看就明白，其中大多是老支书的“关系户”，这下老支书说没法干了，只好辞职下台。新班子上任，把催讨欠款作为第一件大事来抓，现在已把历年拖欠款大都收回来了。(半月谈记者 郑黎)

热点4.

留守儿童问题日益突出，更多孩子随父母进城

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2011-11-05



随着农村学校衰落，很多父母将孩子带去了务工地读书，希望借知识改变他们的命运 (资料图)河南商报记者 田仲煜/摄

随着农村学校日益凋敝，不少父母带着孩子去上学，不少基层老师也因待遇不好想要“出逃”

多名学者称，城市化进程所形成的空心村、教育资源分配不均、教育经费不足等正导致农村学校衰落

河南商报记者王向前 赖海芳

实习生宗雷逯彦萃张科峰张君瑞姬中贵翁彦轲赵鑫张丽宋洁段睿超王海英

一所所长草的校园，一栋栋破败的房子，行走在河南乡村大地，时不时见到的村头小学面貌，让人恍若隔世。

“以前的学校可热闹了，就是放学了，还有很多孩子疯着玩，不想回家。哪像现在，你看一个人都没有。”安阳滑县姬屯小学老师姬繁修说，这不是一个地方的现状，全省乃至全国农村，都存在小学荒芜化。

乡村小学，什么导致了她的繁华不再？

年幼孩子跟着父母脚步流动

农村学校空巢化，是中国改革开放经济社会变迁的一个缩影。

采访中，当河南商报记者向众多专家学者探究问题根由时，他们说得最多的就是这句话。

“随着城市化进程加快，农村人口向城镇迁移和进城务工人员增多。”对此现象做过调研的河南省社科院研究员李怀玉说，农村成了空心村。

它产生的另一个后果，是留守儿童。

社科院调查显示，目前全省留守儿童已达到500.22万人，与5年前相比几乎翻了一番，约占全国留守儿童的1/10。

脱离父母监管的他们，产生大量问题，如营养不良、沉迷游戏、打架逃课等。

李怀玉说，日常的行为习惯、待人接物等，都是由父母言传身教给孩子的。“父母和孩子分离，会对孩子的道德观和信仰，甚至人格成长造成严重影响。”

教育资源向优势地区集中，乡村教育难逃没落

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2011-11-06

农村学校日益空巢化，已引起国家教育部门的重视，并出台相关措施应对河南也制定了大量政策，其中最主要的是撤并学校、优化资源 但专家认为： 解决空巢学校问题还得靠实现教育公平 。

在专家看来，解决农村空巢学校还得通过教育公平来实现（资料图片）

农村学校日益空巢化，已引起国家教育部门的重视，并出台相关措施应对

河南也制定了大量政策，其中最主要的是撤并学校、优化资源但专家认为：

解决空巢学校问题

还得靠实现教育公平

有人的地方，才会有生气。

日益空巢化的农村学校，早已引起国家教育部门的重视，并出台相关措施应对。

河南省教育厅的一位工作人员称，河南省因地制宜也制定了大量政策，其中主要一项就是“定点布局”：撤并学校，优化资源。

专家认为，仅“定点布局”是不行的，从根本上解决空巢学校还得通过教育公平实现。这也是当下百姓的最大呼声。

A

免除学杂费

促进农村教育跨越

2005年11月底，对中国的教育调研了三个礼拜后，一个叫彼得·史密斯的美国人发出这样的赞叹：“中国在世界人口大国中树立起了全民教育的最佳典范。”

让这位联合国教科文组织前任助理总干事“不可思议”的是，“中国不仅举办了世界上最大的教育，并且取得了杰出的成就”。

他的前任科林·鲍尔，对新中国教育的评价则更加耐人寻味：“中国的整个教育制度得到了重建，而教育又重建了中国社会。”

这些毫不掩饰的溢美之词似乎在给历史做一个注脚——1890年，24岁的孙中山在给洋务派郑藻如的信中感慨，“弃天生之材而自安于弱，虽多置铁甲、广购军装，亦莫能强也”。他建议设立初等学校和大学，断言“利以此兴，害以此除，而人才亦以此辈出”。

中国开始了教育复兴之路。在过去的60多年中，一个充斥着八成文盲的国度将这个数字降到了一成以下，大学生和研究生数量跃居世界第一……

河南省教育厅一工作人员介绍，农村教育更是成绩斐然。本世纪初拉开的教育改革大幕，农村教育受益是最大的。“从2001年到2006年，国家进行了农村教育政策的调整，农村的基础教育过去由乡镇、农民来举办，现在由政府来举办，以县为主管理，这是一个大的转变。”

在这个大的转变过程中，标志性的就是2006年春季开始国家对农村义务教育经费的改革。到2008年，实现全国义务教育，学杂费全部免除。

“河南农业人口众多，义务教育的普及，让千万家庭得到好处。”他说，这些接受过九年义务教育的新一代农家子弟已经成为我国城镇化建设的主力军。

B

生源下降成为农村学校常态

农村教育的进步，无法掩盖农村学校的空巢化现象。省教育厅官员说，空巢学校是伴随着经济发展产生的，是经济社会发展的产物，无法阻止。无法阻止是因为农村人口流动越来越频繁，多生孩子的念头也在消减。

学龄儿童减少始于20世纪90年代中后期，随后是各地出现了对中小学校的大规模撤并。从2000年到2008年，全国小学校数减少了45.6%，在校生数减少了20.6%。2009年，小学在校生总规模从20世纪90年代中期的1.3亿人递减到1亿人以下。

21世纪教育研究院今年初发布的一份调研报告称：小学和初中阶段教育在规模上将出现持续性的供给过剩，其中农村小学和初中生源不足将成为常态；高中教育还有一定的供给缺口，一两年后将出现供给过剩；高等教育的报考人数连年减少，将有越来越多的高校出现生源危机。

该报告预测：未来10年将是中国学龄人口的一个加速下降区间，学龄人口总规模将以年均860万人的速度减少。

其中最为显著的义务教育阶段学龄人口下降势头将持续到2018年，对教育发展的冲击最早也最大。

C

“定点布局”河南积极应对

生源下降，学校空巢，这成了10多年来，甚至今后很长一段时间农村学校的宿命。

省教育厅工作人员告诉商报记者，国家早在10年前就注意到了这个问题，并出台应对之策。河南也在积极行动，其中一个主要动作就是撤并学校，定点布局。

据有关资料显示，2006年，河南省教育厅、省财政厅要求河南各地综合考虑人口密度、地理环境、交通状况等因素，合理规划和调整农村中小学布局。

按照当时的规划，农村小学布局调整在坚持学生就近入学的前提下，有计划、有步骤地调整撤并一些村办小学和教学点，农村小学一年级适龄儿童数不足20人的一般不再设成建制小学。“这是一个动态过程，会根据实际学生人数随时调整学校，今年是建制学校，明年就可能成为一个教学点。”

在永城，中学去年已合并完毕，小学根据情况定于2013年开始初试。根据教育部规定以及永城市政府根据实际情况作出的规划，永城市芒山镇小学最终的规划目标是5所小学。

“这5所小学已经按照地理环境方位的需要选定。规划的第一所小学丁楼小学已经接近完工，而松元小学的孩子们最终就是要到这里上学，距离有10多里地。”据芒山镇中心校陈道新介绍，丁楼小学是寄宿式学校，学校还配备有食堂、寝室、篮球场、足球场等教学设备。

D

学校减少学生上学麻烦

生源不足，学校还保持完整，各科老师完备，这是一种资源浪费。

可“定点布局”也会衍生问题。开封市西姜寨乡教办公室主任武主任说，虽然撤并学校，一定程度上解决了农村小学面临的师资短缺、教育资源匮乏问题，但对学生和家长来说，也带来一些问题。本来在家门口就能入学的孩子，却要多走几里路跑到别的村子去上学。

在撤点并校措施的实施过程中，家长的意见是最大的。武主任说：“西姜寨乡主要依靠农业，很多家长都要在家务农。孩子上学远了，家长又顾不上去接送孩子，都是孩子自己跑几里路去上学。”

如果孩子离家更远，寄宿在学校，家长一周才能见上孩子一回，又担心孩子不会照顾自己。

合并到一起的学校，同样会有问题。农村教师人员缺编，每个小学都是十几个老师。学生增加了，老师却没有增加。

武主任称，拿西姜寨乡来说，老师编制七年来只退不进。加上很多老师都是“民转公”教师，年龄普遍偏大，学历不高。如此师资，教学质量很难保证。省教育厅的工作人员说，这些情况他们了解，“‘定点布局’可能会让一些孩子上学不便，家长不便，但可以让孩子们接受到优质教育。与此相比，不便不算什么。”

E

教育公平

是百姓最大呼声

在省教育厅工作人员看来，空巢学校的出现是一些家长追求优质教育资源的结果。因此，普及优质教育资源、推进基础教育均衡发展，是今后努力的方向。在专家眼中，教育均衡发展还有诸多门槛需要跨越。

教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平称，推进基础教育均衡发展、促进教育公平，是实现社会公平的基础。从目前情况来看，农村孩子入学机会公平基本达到，但整个教育过程的公平和结果的公平，还不行。

她解释，长期的城乡二元结构，区域之间的差异，财税体制对教育的保障还不能做到全国一盘棋，产生了教育过程的不公，从而导致结果不公平。比如现在城市的外语教育就比农村要好，这是由于师资和设备都不一样。

同时，她认为，社会发展到当今阶段，老百姓的需求转为需求优质教育，表现为城市的择校、农村孩子有条件的希望去县城读书，出现了农村学校无生源、县城学校爆满的现象。

“因此，我们下一步，尤其是农村基础教育发展过程当中，必须要考虑如何实施教育过程的公平和教育结果的公平。”她说，政府应对这个问题，就要做到教育公平，均衡配置教育资源，面向每一个孩子，办好每一所学校，让每一个人都享受到公平接受教育的机会以及受教育的条件，做到过程公平。

她建议各级政府审视、清理现有对农村义务教育的歧视政策，为推进县域内教育公平提供政策保障。过去定的很多政策是按照分灶吃饭的财政政策制定的。因为农村没有钱，所以给你编制少一点，城市有钱，就给你编制多一点，这是不对的。

资源的配置也是按照财力进行配置，那样也是不行的。国家必须制定统一的办学标准，不仅城乡要一致，而且要向农村倾斜。这也是一种公平的体现。

而教育公平了，农村学校将不再为生源发愁，城市学校将不再为学生拥挤烦恼。

这样的教育，距离我们还会远吗？



在这种情况下，李怀玉称，众多父母带上孩子到务工地求学，加上国家政策要求城市公立学校无条件接受农民工子女入学，使得更多农村家长把孩子带到城里上学。

这样做的直接后果就是农村学校生源越来越少，有些学校甚至出现了一个班只有几个孩子的现象。

资源失衡

诱导家长送孩子到“高处”

与日益凋敝的农村学校不同，一些地方教育资源优质的学校，则时常爆出人满为患的新闻。

“有很多农村孩子，因为各种原因被送到县城上学了。”叶县任店镇古路湾小学毛老师说，有的孩子幼儿园就过去了。

原因在于城里教育条件比老家好。一位家长表示：“谁也不愿让孩子输在起跑线上。自己苦点，也不能亏了孩子。”

一位不愿透露姓名的公立学校教师称，从2005年开始，附近的私立小学就开始疯狂“挖人”。“公立小学教师有的退休去了私立学校，有教师高价被私立学校挖走。农村学校咋能中呢？”

以古路湾村小学为例，据任店镇学区统计，从2006年起，该校升入重点中学的学生数逐年下降，2010年创了零纪录。

上私立学校，代价虽大，父母们觉得值得。郑家傲，今年11岁，刚刚考入县里有名的“昆阳镇二中”，是村里唯一一个考入县城中学的学生。而他，是在私立学校读的小学。

“上三年级的时候赖得很，整天跟人打架。”在学校里开小卖部的陈大爷说。就是这样一个坏孩子，四年级时，被父亲送到封闭式私立小学后，成绩提高很快。“经常是全校前两名。”

出生的小孩少了，学生怎么会多

农村学生减少，很多老师认为，与国家的计划生育政策也有直接关系。

作为我国的一项基本国策，计划生育政策始于上世纪70年代末。30余年来，为中国控制人口迅速增长做出了巨大贡献。

然而时至今日，其所带来的其他影响亦逐步显现，对学校来说，生源迅速减少即为最明显的感受之一。

“我入学时，每个行政村都有个村小学，当时每个年级两个班，每个班三十六七人。”25岁的贾昌辉说。上世纪90年代中期，他曾就读于河间市时村乡的时村小学。“现在每个年级只有一个班，多的也不过三十来人。就这，还是原先3个小学合并后的中心小学。”

据他介绍，按时村乡的情况来看，整个中小学在校生的规模只有10年前的1/3。“生的孩子少了，学生怎么会多？”

由于恰逢十一放假，记者到时村小学走访时，并未看到学生。隔着教学楼的窗子望进去，有两间空出来的活动室。3年前，这两间屋子还是坐满学生的教室。

村里小孩减少的趋势，甚至在村子转几圈就能感受出来。

以前街头十几个七八岁的孩子聚在一起玩泥巴、拍画片的情景经常遇到，现在则难得一见。“只生一个好”、“生男生女都一样”、“少生优生，幸福一生”……这些已然褪色斑驳的标语倒随处可见。

待遇不好，老师总想“出逃”

由于条件差，老师流失严重，也会使学校人气不旺。

十多年前，安阳滑县的姬屯小学是一所很有名气的学校。

可自上世纪90年代末来，村里的学生越来越少。到2001年，学校彻底停办了。孩子们只得到外村求学，而老师们，有的到外村小学教课，有的跟着包工头出去打工，年底带回来的钱也“比当老师工资高”。

不过，为解决村里年幼孩子外出上学难题，乡里将此又规划成一个教学点。校长兼语文老师姬繁修说：“学生少了，老师们心里也不安宁。而且老师待遇不高，到外面打工，说不定会比当老师活得更好。”

活得更好，也是老师们的追求。

7年前，陈平从省内一所大专学校毕业，2009年成了一名特岗教师。

他希望分到县城。“说实话，我是农村出来的，不该嫌弃农村条件差。但工资总因为迟到、请假等被扣，也从不按时发，让人心里不踏实。”

另外，虽然考上了特岗教师，他的编制问题还是没有解决。“同样教课，和有编制的老师比起来，待遇没法比。咱们都是凭良心才没离开这些孩子！”

学校的特岗教师，除了陈平在农村成家，其他老师，都是大龄光棍。他称，这种情况下，他们怎么能安心工作呢？“出逃”，也许是唯一的路。

叶县任店镇学区有统计，2005年~2010年，5名教师离开了古路湾村小学，补充来的只有3名，还都是从邻村小学调来的，年龄都在45岁以上，没有一名本科生。

宁愿打工

也不愿干有编制的活儿

在一些基层农村学校，老师并不安于现状。这在漯河老师张洪身上体现得很明显。

“学校就是把工资给涨到2000元，我也不想回去，有啥意思呀？”张洪去年在郑州创办了一所培训学校，已经小有名气。慕名而来的学生不少，每年除去各项开支，能净赚四五万元。

今年33岁的她，1999年从漯河师范学院毕业时，被分配到舞阳县一个镇中心小学当语文老师，刚开始每月工资600多元。爱人在郑州，两人过着“牛郎织女”般的生活。

2004年，她冒着违规风险，找了个合适的人帮她代课，把部分工资给代课的人。她则以上学为由，来郑州求职。“这种情况在农村不少见。”

有教师资格证，又有教学经验，她很快成为郑州市一家教育培训机构的“明星教师”，月薪2500元，旺季每月能拿4000多元。张洪看准了教育培训市场，去年6月，自己办了家培训学校。

她的员工大多是师范类学校毕业的大学生。他们习惯了在城里生活，不愿再回农村。

小陈今年刚从郑州师范学院中文系毕业，没有参加任何招教考试，就直接来培训机构当老师了。“现在的招教，其实跟支教差别不大。考试通过，被分配到偏僻的农村，且3年之内不能转正。工资低不说，还看不到前途和出路。即使转正，也是窝在农村一辈子。”

专家点评

多种原因成农村教育绊脚石

郑州大学教育学院教育学系主任王献玲说，乡村小学生源困境主要有三点原因。

第一，计划生育政策是学龄儿童减少的一个前提；第二，农民入城打工，大多选择把孩子带到城里；第三，大多适龄儿童的父母都接受过较高水平的教育，对乡村小学教育质量不满意。

河南省社会科学院社会学所所长牛苏林说，农村小学人数减少，这是一个很不好的苗头，是一系列复杂原因造成的。

第一，农村教育衰落，是农村衰落的表现，这是国家社会结构调整的结果。农村成年人去城里打工，留下老人或孩子，使农村出现空壳现象。第二，教育资源分配不合理，优质教育资源集中到城市，使乡村学校投入少，教育设备差。第三，教育制度缺失。教育制度以城市为中心，教育经费不足是根本原因。最后，农村教师素质普遍不高，知识结构老化，整体素质下降。

村小撤并后上下学不方便不安全，费用剧增

三农直通车 www.gdcct.gov.cn 责任编辑：luowen 发布时间：2011-11-06

三农直通车综合报道：昨天，是大中小学开学的日子，可泰州兴化市垛田镇王横小学却无法正常开学，村里的孩子们陷入无学可上的窘境。原来，该镇实行学校撤并，将拥有百年历史的王横小学4-6年级撤并至镇上的垛田中心小学，引发家长不满，“这样撤并，不仅上下学不方便，而且增加家长的经济负担，一年要多花2000多元的车费和伙食费。”

声音

王横小学学生家长：上下学不方便，也不安全，每年要多花2000多元车费和伙食费

兴化市教育局：垛田中心小学布局调整决定是为了王横的子女享受优质教育资源

村小撤并引发家长不满

上下学不方便、不安全

昨天，记者来到王横小学，教室是老式青砖瓦房，不到十间。教室里，课桌、椅子破旧不堪。

在王横小学门口，贴着一份开学通知，落款为垛田中心小学。通知中说，根据教育局协调会的精神：1、垛田中心小学布局调整决定是为了王横的子女享受优质教育资源具体的举措；2、垛田中心小学热忱欢迎王横学生到中心小学就读，学校确保学生的安全接送、生活安排、全面发展；3、确要就地上学的自主选择。从明天开始学校校车将准点接送。通知的时间为8月31日。

王横村村民李先生说，王横小学保留1-3年级，4-6年级的学生撤并至垛田镇上的垛田中心小学，镇里特地安排校车每天接送，“表面上看是整合教育资源，让孩子能上更好的学校，但却给家长和孩子带来了很多麻烦。”

“现在从王横到垛田中心小学只有两条路可走，一条是从兴化城区经过，大概八九公里；另一条是从333省道绕，十公里左右，可不管哪条路，开车都要20多分钟，很不方便。”村民王女士说，王横村比较富有，当地大多数人靠生产脱水蔬菜致富，“有钱人都在城区买了房子，孩子也到了城里，留在村里上学的孩子，家境一般都不算很好。”

王女士告诉记者，到镇上上学，还要担心孩子的安全问题。校车每天早上7点左右在村口接，学生必须每天5点左右起床，因为远的要走20多分钟才能到村口，“一大早到处是汽车，谁能放心？”

每年仅车费和伙食费就要多支出2000多元

王女士说：“王横小学今天开始报名了，4-6年级还是在这边上学。去垛田镇太远，好多家庭都负担不起。虽然通知上说学校专门有校车接送，但光是车费一学期要500元，孩子中午没法回家，每学期还要交600块的伙食费。”

小佳（化名）今年十岁，上四年级，昨天早上刚刚到王横小学报名，“交了100多块钱”。

小佳家离王横小学不到100米，家中有一个83岁的奶奶，妈妈左腿残疾，爸爸在城里干建筑工，一年收入两万左右，家中还有一个三岁的弟弟。为了维持家庭的正常生活，家里开了一个小卖部，全靠妈妈拖着残疾的身体忙碌。

“谁都想上一个好学校。”小佳的妈妈不掩饰自己对好学校的渴望，可家庭目前的现实，让她对垛田中心小学望而却步，王横小学显然是她家唯一的选择。

“没办法，车费加伙食费一个学期最起码1100块，一年就是2200块，负担不起，而且我们家老的老，残的残，跑那么远，照顾不过来。”小佳的妈妈说。

关于撤并原因，他们这样说

王横小学老师：

中心小学老师不愿来村小

王横小学的吴校长告诉记者，王横小学具有上百年历史，目前有近100名学生。由于王横小学地处垛田镇，根据兴化市的规定，王横小学就归属垛田中心小学管理。

“8月28日，垛田中心小学领导宣布了这个事情。”吴校长说，王横小学4-6年级撤并至垛田中心小学，只招收1-3年级学生。

据学校一位老师说，中心小学没有老师愿意到王横小学去教学，撤并学校最根本的原因，“原来29号就要报名的，但是为了这个事情，报名工作一直没办法开展。”

看到通知后，村里的不少家长到兴化市教育局、信访办反映此事。8月29日、30日、31日，报名工作都没有正常开展。

垛田中心小学校长

环境差，浪费教学资源

“这两天为这事，头都大了。”垛田中心小学校长王学龙说，“让所有农村孩子都享受到优质教育资源有什么不对？”

他表示，王横小学迟早要撤并，不仅是教学环境太差，还严重浪费教学资源，“合理的师生比应该是1比20，王横小学去年有10个老师，却只有不到100名学生。”

“决定撤并时，考虑交通问题，还特地给王横村和邻近的湖西村安排了一辆可接60名孩子的校车，花费12.5万元，每个学生交500元，剩下的都由镇政府解决。”如今，王横小学只有5名学生到镇中心小学报到，加上湖西村的30多名学生，只有40多人，“镇财政又要往里面贴不少钱。”

教育局：

调整教育资源需要

兴化市教育局小教科何科长说，兴化市本身的教师结构、教师资源都不是很好，最近上级部门更是在倡导规模办学、教育公平，因此，兴化市教育局决定将部分有条件合并的学校统一进行撤并，王横小学就是其中之一。

十几年前，王横小学也算是一个规模中等的小学，有三四百名学生。这几年，学校的生源越来越少，造成了资源的浪费，另外，学校的硬件设施也相当差，因此教育部门才想办法对这所学校进行调整。

对于“中心小学教师不愿去村里支教”的说法，何科长坦言，“原本在村里本地的老师不愿离开，而让城区学校的老师去乡镇，他们也不高兴。”

暂不撤并，两校都可以上

目前，教育部门决定，王横小学还是正常开设4-6年级，孩子可以在王横小学上学，也可以去镇里中心小学上学。

昨天，村里的孩子才陆续到学校报名，截至昨天上午，4-6年级有31名学生报到，1-3年级有47名学生报到。

虽然4-6年级还是照常开班，但吴校长告诉记者，原本王横小学有本地老师4名，中心小学支教老师6名，现在5名老师回到了中心小学，整个学校仅剩下5名教师，师资力量严重不够，即使学生来了，教学工作也无法正常开展。

对此，何科长表示，这个问题还在协调中，大约3-5天后，就会有新的老师到王横小学继续支教。

现有农村寄宿制学校无法满足学生寄宿需求

宜宾市珙县恒丰乡第二小学由多个村小合并而成，多数学生往返学校要两三个小时，学校没有住宿条件，又是全天上课，因为家庭贫困和学校食堂方面的条件限制，很多学生在学校没有午饭吃。这学期在志愿者的帮助下，100多个饿肚子上学的娃娃才吃上“免费的午餐”。
沙沟小学是一所寄宿制小学，学校在校学生206人，虽然生源在持续减少，但住宿比例却在逐步提高，现在已经达到了70%。寄宿原因各有不同，其中一部分是离家太远，一部分是留守儿童，更多的孩子有了寄宿的需求。
由于城乡二元结构、教育投入不足等多种原因，部分地方农村教育与城市教育仍然存在较大差距，现有农村寄宿制学校仍然不能满足学龄儿童寄宿的需求，要让每一个孩子都享受公平的教育仍然任重道远。【详细】

美国农村小规模学校政策变化的借鉴意义

摘要：一个多世纪以来，美国农村小规模学校的政策发生了较大变化。其动因在于政府逐渐意识到小规模学校存在的价值，认识到小规模学校在学生成绩、经济效益等方面比大规模学校表现更好。当前我国正实施义务教育学校布局调整，美国小规模学校的政策演变对我国具有借鉴意义。

关键词：小规模学校；学校合并政策

一、美国农村小规模学校政策的变化

美国农村小规模学校政策由最初的合并、消除，转变为保留、扶持小规模学校。

1.学校合并运动

19世纪末，农村学校的主要特征是人口居住分散、学校规模。1918年，美国农村仅“一室学校”就有19603所，占当年全国公立学校总数的70.8%，约有500万农村儿童在“一室小学”读书，约占美国小学生总数的四分之一。农村小规模学校面临许多问题：经费短缺，基础设施较差；农村学校学年短，儿童教育机会少；农村学校人员缺乏分工，专业化水平低，等等。小规模学校的存在被许多人视为影响农村教育质量的重要原因。为解决这些问题，美国开始了学校合并运动。

1897年，美国国家教育协会提交了一份解决“农村教育问题”的报告，认为农村教育不仅效率不高，而且质量低，改进的方法是进行学校合并，消除小规模学校，以提升学校教育质量。此报告提出的建议得到广泛采用，各州相继立法，采取措施推动农村小规模学校的合并。这标志着学校合并运动的开始。20世纪50、60年代是美国农村学校合并运动的加速期。1957年，苏联卫星上天震惊了美国教育届，人们开始质疑美国教育，尤其是农村地区的教育，这加速了消除小规模学校的速度。1959年，哈佛大学校长科南特（Conant）在《今天的美国中学》一书中，表明了他对学校合并的观点：小规模学校资源匮乏，不能提供高水平的教育，而学校合并能够减少学校支出，提高学生入学率，为学生提供最好的教育机会。他从学校规模与学生学业成绩关系角度提出“规模效益”的理论，是学校合并运动中的重要指导思想，对美国学校合并运动起到了一定的推动作用。

美国各州通过各种政策、措施促进合并。一方面，许多州规定最少学生数量，要求学校必须保证最少的入学人数才能获得资助。如肯塔基州要求小学学生数必须多于300人、中学必须多于400人、高中多于500人。宣传大规模学校的优势，鼓励建立大规模学校，并规定单位学校面积内低于一定的学生数，不支持校舍维修，导致小规模学校校舍得不到维护，被迫关闭。另一方面，许多州通过立法为农村合并学校提供更多的经费支持。如威斯康星州于1913年颁布《建筑援助法》，对农村规模比较大的学校和分年级学校提供更多资金，改善办学条件。在这种政策背景下，美国合并了大量小规模学校，学校数量得以减少，学校规模越来越大。1930年，美国有26.2万多所公立学校，而到2001年公立学校只有9.1万所左右。1940年至1994年，学区的平均规模从217人增加到2627人，学校的平均规模从127人增加至653人。合并结果之一就是学校、学区规模的扩大。

2.保留小规模学校

20世纪60年代后期开始，学校合并运动逐渐衰退。一方面大部分小规模学校已被合并，另一方面美国政府逐渐认识到学校合并并非解决农村教育问题的唯一途径。居住在边远农村地区的家庭希望保持小规模学校；有的地区坚持保留小规模学校以便为当地儿童提供基本的教育机会。小规模学校由于地处偏远，面临地方财力有限等一系列困难。为了达到国家或州的教育绩效目标，许多州开始探索农村小学校在教学环境和教学质量等方面与农村合并校具有“均等的机会”，并采取相应政策。

首先，实行资金补助。2000年12月，克林顿总统签署了一项专门针对农村教育的拨款法案——“农村教育成就项目(Rural Education Achievement Program，简称REAP)”。2002年1月，布什总统对REAP重新授权。REAP项目通过专项拨款，加大对州和学区教育发展的影响和引导，为农村教育的发展提供资金保障。这个项目有利于缓解小规模贫困学区、学校的资金问题，并扩大其使用联邦拨款的自主权，帮助农村学区更有效地获得和使用联邦教育资金。REAP项目包括两个子项目：一是小型农村学校成就项目（Small, Rural School Achievement Program，简称SRSA）；二是农村低收入学校项目（Rural and Low -Income School Program, 简称RLIS）。其中SRSA旨在帮助那些地处偏远的农村小规模学校，给予地方在资金使用方面更大的自主权。RLIS则向人口贫困指数在20%及以上的贫困农村学区提供附加资金，用于该地区教师专业发展、使用新教育技术等。自2002年起，联邦政府开始累计拨款4.98亿，以资助和推进该项目的实施，保障了小规模学校的发展。

在学校合并过程中，许多州开始支持小规模学校。佛罗里达州立法机关2000年通过“小规模学校需求”法案。该法案要求缩小学校规模，并要求学区教育设施新建计划和五年内学区设施建设计划都是关于小规模学校计划。2001年2月，马里兰州一份法案要求支付10%的财政拨款用于“优先资助地区”的学校建设，以满足特殊的学校规模限制；已经存在的并满足特殊要求的学校同样可以得到资助，用来修缮、更新和改造。

其次，实行教师补偿。小规模学校的发展，教育质量的提高，师资是关键因素。为了挽留和吸引在小规模学校任教的教师，美国在教师资格认证与资金激励等方面采取了相应措施。

2004年3月，教育部规定在某些情况下，延长农村教师资格条件的期限，允许农村学区教师在三年内达到任职要求。这种灵活措施对一些农村学区很有帮助，因为小规模农村学区因师资有限，教师常常需要担任多个学科的教学任务。

在资金补助与奖励方面：一是减免到贫困地区任教大学生的贷款；二是对在偏远农村学校从事教育教学工作的教师进行物质激励，包括提高工资待遇、发放奖金、提供安家补助、住房贷款、免费住房、减免税收等。美国政府从2006年起设立教师奖励基金，密西西比州为农村教师提供进修奖学金、住房贷款和租房服务等。

二、政策变化的动因分析

美国农村小规模学校，从起初的合并、消除到保留、扶持，其政策调整的动因在于美国认识到小规模学校存在的价值。大量研究也表明，小规模学校无论在学生的学业成就、课外活动参与，还是在经济效益方面，都比大规模学校有着更好的表现。

1.小规模学校有利于提高教学质量

学校合并政策的目的是提高效率、节省开支，提高学生入学率，为所有学生提供高质量的教育。但研究表明，大的学校规模并不能保证提高学生的成绩。弗雷德克（Friedkin）和尼克奇（Necochea）使用加利福尼亚州数据研究，学校规模与家庭社会经济背景的关系。随后，豪利（Howley）和比克尔（Bickel）。研究显示较小的学校规模对贫困地区的学生更有益，规模较大的学校则对富有社区的学生有利。爱伯特、克霍华和斯通（Ebert,Kehowa and Stone）的研究发现，学生成绩主要取决于社会经济背景，但小规模学校尤其有利于黑人学生。另外，学校规模与学生活动参与密切相关，学校规模越大，学生参与课外活动的比例越小。李和斯密思（Lee and Smith）使用NELS:88的数据和多层线性模型探索高中学校规模与学生学习之间的关系，发现过大或过小的学校规模都是不利的，但小规模学校更有利于促进学习的平等性。为了确定学校规模与学生成绩之间的关系，德瑞里柯、海尔库斯和斯威利（Driscoll、Halcoussis and Svorny） 以加利福尼亚州755个学区的5525所学校为研究样本，探索学校规模对学区、学校以及班级层面的影响，结果表明，学区的规模对学生的标准化考试成绩有负面影响。柯顿（Cotton）对10项关于学校规模与辍学率关系的研究发现，其中9项的研究结果表明小规模学校辍学率更低，另外一项中没有差别。

柯顿的研究表明，小规模学校的学生参与了更多的课外活动并有机会在活动中担任一定的角色。该研究不支持大规模学校提供更多课外活动的说法。劳伦斯（Lawrence）的一项案例研究中，校长自我报告小规模学校中的学生都会参与到课外活动中，并且他和教师们认为学生参与学校的课外活动更有助于其成长。

可见，小规模学校对家庭社会经济地位较低学生的学业成绩影响积极, 学校规模小有助于学生参与学校的课外活动以及降低辍学率。

2.小规模学校的效益不一定低

经济学中规模经济理论假定规模大的组织要比小的组织运行得更有效率。因为，当规模增大，单位成本会下降。依据规模效益的理论，学校合并目的之一是通过合并小规模学校达到规模效益，减少教育开支。但近年来的一些研究没有完全验证这一假设。

斯芮费、费尔得斯和霍尔曼（Streifel、Foldesy and Holman）在总结以往关于学校合并的经济效益研究后指出，在管理、教学、交通、学校运行与维护各个方面，只有管理方面在合并后有显著的经济效益。建立大规模学校、关闭小规模学校并不总是解决财政困难的方法。两所学校为节约成本合并为一所学校，但合并后提高教师工资，聘请新教师、管理人员，增加交通费用，购置教学设备等，将导致学校成本的上升。对成本的不同计算方式，也会形成不同的结论。雷威德（Raywid）综合了一些有代表性的研究后认为，当基于传统生均成本进行计算时，小规模学校成本要高于规模较大的学校，但当采用毕业生的生均成本分析时，小规模学校的成本要低于其他中等或者大规模的学校。劳伦斯总结了小规模学校存在的诸多教育和社会效益，对社区的积极影响,以及大规模学校对学生、教师的消极影响。他使用所收集的489所学校收集的数据证明小规模学校的效益，反驳了小规模学校成本过高的看法。

综上所述，小规模学校对学生学业成绩有着积极影响，尤其对于弱势群体。在课外活动的参与程度与质量上，小规模学校也有比较优势。相对于大规模学校，小规模学校并不会导致成本浪费。正是认识到学校合并在解决一些问题的同时带来了另外一些问题，美国农村小规模学校的政策才有了相应的调整。

三、借鉴与启示

自20世纪90年代以来，我国农村中小学开始布局调整，这是我国拟优化农村教育资源配置，提高农村义务教育质量的一项重要政策。美国小规模学校的政策调整对我们具有借鉴意义。

1.因地制宜，适当保留小规模学校，提高对小规模学校的资助

学校布局调整，并非合并所有的小规模学校。我国地域宽广，差异较大，在许多地区保留农村教学点有着重要意义。学校布局调整政策的最终目的是提高教育质量，如果一味单纯追求大规模学校，有可能带来学生辍学率上升、学习成绩下降等不良后果。小规模学校一般处于偏远地区，存在经费短缺、基础设施差等问题。这些问题关系到小规模学校的教育质量与生存。政府在保留小规模学校的同时，还要给予资金上的补助。除生均拨款之外，设立指向小规模学校的专项拨款，给予额外的支持，并赋予其一定的支配自由，使小规模学校可以灵活使用。

2.以法律形式保障小规模学校的发展

政策要收到良好的实施效果，强有力的制度保障必不可少。法律一直是美国政府及各州解决小规模学校问题的主要依据。通过立法，美国政府有效地保障了小规模学校的发展，推动了政策目标的实现。我国在学校布局调整过程中对小规模学校的保留和专项资助，也应有一定的法律形式予以保障。

3.加强对小规模学校的研究，为政策的实施和调整提供依据

现实中的问题及其研究成果是政策实施与调整的重要依据。大量的小规模学校研究为美国政策的实施调整提供了有力依据。我国的情况与美国不完全相同，政策实施过程中应关注现实问题，不断进行调整。同时，我国关于布局调整、小规模学校的研究还不够深入和系统，有必要加大研究力度，探索小规模学校存在的利弊、面临的问题以及问题解决的最优方案和保障措施，从而为政策的修订和完善提供参考依据。

大城市带动大农村：成都探索城乡教育一体化

今年8月7日，联合国教科文组织“推进教育均衡发展·提升教育国际化水平”会议在成都举行，会上发布的《2011年成都市义务教育校际均衡监测总报告》显示，成都市城乡中小学多项监测指标旗鼓相当，农村学校部分指标好于城市学校。国家总督学顾问陶西平等著名教育专家指出，为推进城乡教育均衡发展，成都市实行大幅度的政策倾斜，增加农村地区的教育投入，同时采取城乡互助的方式提高农村教育水平，有效缩小了城乡学校间的差距，为全国提供了非常可贵的经验。

今年8月7日，联合国教科文组织“推进教育均衡发展·提升教育国际化水平”会议在成都举行，会上发布的《2011年成都市义务教育校际均衡监测总报告》显示，成都市城乡中小学多项监测指标旗鼓相当，农村学校部分指标好于城市学校。国家总督学顾问陶西平等著名教育专家指出，为推进城乡教育均衡发展，成都市实行大幅度的政策倾斜，增加农村地区的教育投入，同时采取城乡互助的方式提高农村教育水平，有效缩小了城乡学校间的差距，为全国提供了非常可贵的经验。

六个“一体化”

大城市带动大农村

走进成都市青羊区泡桐树小学绿舟校区，宛如置身于“童话世界”：窗明几净的教室里配备着先进的教学设施，色彩鲜艳的走廊里贴满师生们的书画作品，绿草如茵的校园里充满着孩子们的欢声笑语。这样的办学条件与欧美学校相差无几，而它却是一所地地道道的农村小学。记者近日在成都采访时发现，不论是小学、初中还是九年一贯制学校，这里的农村学校并不比城市学校逊色。

其实，成都市农村教育的基础并不好。由于是典型的“大城市带大农村”格局，多年来成都城乡教育二元结构矛盾突出，义务教育阶段薄弱学校七成在农村。教育界人士对此忧心忡忡：优质教育资源日趋集中，将引发“代际”贫困，穷人的后代向上流动的渠道越来越窄，缩小贫富差距的流动力量将日趋削弱。

为此，成都市委市政府决定，坚持公益性和普惠性原则，统筹配置全市优质教育资源，着力推进城乡教育一体化发展。成都市教育局局长吕信伟向记者介绍说，所谓城乡教育一体化，可以概括为六个方面：即“发展规划城乡一体化”、“办学条件城乡一体化”、“教师配置城乡一体化”、“教育质量城乡一体化”、“评估标准城乡一体化”和“教育经费城乡一体化”。2010年，成都被国务院确立为“探索城乡教育一体化发展的有效途径”的教育体制改革试点城市，这为成都教育的优质均衡发展提供了新平台，注入了新活力。

成都市教育局负责人告诉记者，2004年至2007年，该市总投资14.5亿元，实施农村中小学标准化建设工程，新建和改扩建410所农村中小学，覆盖全市96%的乡镇。2009年，投入资金9849.5万元，通过重建、新建、改造校舍面积7万平方米，消除村小建制，统一建成农村寄宿制小学或乡镇中心校校区。到2011年底，全市所有的223个农村乡镇(街道)都将建成1所标准化中心幼儿园，并以此带动村级幼儿园发展，实现农村幼教服务网络全覆盖。同时，全市所有街道(乡镇)都将实现至少有1所公益性幼儿园的目标。

城乡均衡不是平均，一体化不是一样化。为实现“高位均衡”，避免“千校一面”，成都市结合地区实际，打造了一批特色学校和区域发展模式。成都市人民政府有关领导表示，特色发展的理念，让成都市城乡教育形成了你追我赶、百花齐放的素质教育新景象，在促进学生个体发展和综合素质提升的同时，也让老百姓感受到区域内的学校没有好差之分，只有远近之别。

“县管校用”

让校长教师“动”起来

联合国曾经提出“教育复兴始于教师”，认为教育公平的核心在于教师。记者采访时发现，成都市推进教育均衡的一大亮点，就是打破学校对教师的“一校所有制”，实行教师“县管校用”，由区市县教育主管部门在城乡学校之间合理、均衡配置教师资源。

作为成都市最早探索城乡教育一体化发展的区县，武侯区率先将12所城区学校与12所村小捆绑成12个“城乡教育共同体”，实现了校长、教师在“教育共同体”里自由流动、合理配置的局面。武侯区教育局局长雷福民说，“县管校用”打破了教师“从一而终”的职业生涯模式，让教师由“学校人”逐渐过渡为“职业人”。农村教师到城里学经验，城里教师到农村传理念。2010年，成都县域内交流教师达5200多名。

同时，县(区)人才交流中心教育分中心负责做好从教师资格认证、教师岗位公招、教师职业证照的审核、教职工劳动人事档案关系的管理、名优教师的交流、落聘人员的培训到教职工辞职辞退的备案等一条龙服务。温江区教育局局长胡德福说，通过完善的人才激励制度、约束机制、竞争机制和退出机制，把教师中蕴藏的巨大能量释放出来，使他们能够“潜下心来教书、静下心来育人”，真正实现人尽其才、才尽其用。

打通了教师流动的体制障碍之后，如何调动名师“下乡”的积极性呢？吕信伟说，市里一方面用制度硬杠杆把教师“逼”到基层，另一方面用优惠政策将教师吸引到农村。“市里将农村学校任教一年以上作为晋升高级职称的必要条件。同时，对到农村帮扶的老师在待遇和晋升上给予照顾，比如发放教学补助等。”2010年开始实施的“常青树计划”，由市政府出资，每年面向全国招募名优退休教师，到远郊区(市)县义务教育阶段学校担任学监、导师、把关教师，帮助提升农村教师素质和水平。

成都市同时实施中小学校长定期交流轮换制度和教师交流制度，给校长们搭建自由交流的平台。2007年，市级统筹选派100名城区学校校长到农村学校任职；2010年起，每年从城区选拔40名校长到农村学校任职3年，从农村学校选拔40名后备干部到城区挂职锻炼1年。2010年，全市县域内交流干部占应交流干部总数的比例达到18.1%。

目前，成都市所辖的20个区县，城乡学校师资力量的差距正逐渐缩小，农村中小学无高级教师、无学科带头人、无优秀青年教师的“三无”时代已成为历史。

“名校集团化办学”

融合中实现双赢

朱旭莉是青羊区草堂小学的美术老师，她到农村小学支教一年，教孩子们画画，教孩子们唱歌，教孩子们办艺术节，有时也教英语。她的到来，打破了山村小学的寂静，让孩子们觉得上学是一件很快乐的事。像朱旭莉这样的支教老师，在成都有很多很多。

2009年初，成都市启动“名校集团化办学”。各区以“名校+弱校”、“名校+新校”、“学术机构+学校”等形式，在全市串起多条优质“教育链”，这种探索行政管理机制变革、促进区域教育优质均衡的举措，已成为优质名校集团发展的有效模式。

目前，成都市已组建涵盖学前教育、义务教育、高中阶段教育的135个名校集团，促进名校进新区、进园区、进山区，提升新建学校、农村学校、薄弱学校的发展水平。

石室中学是成都市的名校，与彭州市的白马中学结盟后，一批管理团队和骨干教师就驻扎进白马中学。一批完成任务，再换一批。双方觉得这种“接力棒”式的支教“不解渴”，于是将其纳入石室教育集团，更名为石室白马中学，成了“一家人”。两所中学的教研活动、教学要求、教学检测、学生管理也就统一起来了。石室白马中学把每周一次的教研活动向彭州市所有学校的老师开放，各校都可以来听课。市区名校还派出业务骨干，到远郊县的“联姻”学校担任领导，把优质教育资源传播到乡村山寨。

这些举措，在很大程度上缓解了社会上普遍存在的“择校热”，受到当地百姓的肯定。国家统计局成都调查队的调查显示：2010年，农村受访者对教育工作的满意度达到85.40，在社会事业项目的调查中，城镇受访者对教育工作的满意度最高，总体满意度达到80.85，比2009年提高3.12。

“12346”

领跑中西部教育现代化

均衡发展是当代中国基础教育特别是义务教育的战略重点，许多地方都进行着尝试与探索。成都市的做法为我们带来什么样的启示？四川大学《成都市城乡教育一体化发展研究报告》指出，成都市推进教育均衡的发展模式可概括为“全域视角、政府主导、一元标准、倾斜配置、优质共享”五个方面。特别是在政府主导方面值得肯定。因为，实现城乡教育一体化发展，必然涉及教育权利和教育资源的分配与调整，没有公共权力保证，没有完善的制度保证，改革将寸步难行。只有政府积极主导，城乡二元结构的矛盾才会缓解，择校热才可能降温。

对此，吕信伟局长感触颇深。他说，在新形势下，成都应当在继续探索城乡教育一体化发展的同时，主动适应区域经济社会发展的新需求，适应国际国内教育发展的新趋势，促进全市教育健康协调可持续发展。为此我们制定了《成都市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，并对成都教育未来五年发展进行了高度概括，提炼出了“12346”总体发展思路，即实现“一个目标”：“在中西部率先实现教育现代化”；突出“两大主题”：全面实施素质教育和城乡教育均衡发展；抓好“三个着力点”：促进公平、提高质量、深化改革；建立“四大机制”：建立覆盖城乡的公共教育机制、吸纳全民的终身教育机制、“家校社会三结合”的教育协调机制、不断增长的财政投入机制；坚持“六条路径”：坚持走均衡化之路、坚持走优质化之路、坚持走信息化之路、坚持走国际化之路、坚持走法治化之路、坚持走特色化之路。

正如一位著名教育专家所说，成都教育正在酝酿一场深刻的变革，这种变革将惠及这座城市的千家万户，惠及这座城市里面所有的孩子。

热点6.

加强和创新社会管理的原则和思路
社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。

原则：

一要坚持以人为本、服务优先。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，寓管理于服务之中，实现依法管理、科学管理、人性化管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。

二要坚持多方参与、共同治理。充分发挥政府在社会管理中的主导作用，同时充分发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，使各种社会力量形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。

三要坚持统筹兼顾、动态协调。正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”，使社会管理能够体现维护公平正义的“刚性”、协调各方利益的“柔性”、应对新情况新问题的“弹性”，促进社会动态平衡，保障国家长治久安。

四要坚持既有秩序、又有活力。把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会的安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，降低社会运行成本，提高社会运行效率，从而最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进社会进步和人的全面发展。

五要坚持立足国情、改革创新。从我国实际出发，充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势，充分发挥优秀传统文化的作用。同时，树立世界眼光，积极借鉴国外先进经验和做法，勇于变革、勇于创新，把改革贯穿在整个社会管理过程之中，为推进和谐社会建设提供不竭动力。

根据上述原则，加强和创新社会管理，完善中国特色社会管理体制，要实现以下几个方面的转变。

在思想观念上，要从重经济建设、轻社会管理向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变。努力解决经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题，切实把加强社会建设、创新社会管理作为重要而紧迫的战略任务，下大气力统筹推进，不断提高政府社会管理的能力和水平，努力取得加强和创新社会管理的新突破，促进经济社会协调发展。

在管理主体上，要从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会管理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统管理转向时代发展要求的“治理”。

在管理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式，更加善于运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾。

在管理环节上，要从重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变。努力摆脱总是事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使社会管理关口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化。

在管理手段上，要从重行政手段、轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变。努力改变社会管理手段单一的问题，在运用行政手段进行社会管理的同时，更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，充分发挥党的政治优势，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。

上述转变概括起来说，就是要实现从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统模式，向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变，构建起与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。

新时期社会管理工作格局和方式
党委领导，就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用。要把领导社会管理工作放在党委工作突出重要的位置上，像经常分析经济形势那样，经常分析社会形势，正确把握社会管理的大政方针。支持政府依法行政和依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理，充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。要合理配置党政部门社会管理的职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。

政府负责，就是要强化政府的社会管理职能，做到职能到位、工作到位、责任到位。要转变政府职能，更加重视社会管理，通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和管好社会组织、畅通公民参与渠道等，切实发挥好政府在社会管理中的主导作用。建立和完善社会管理的考核机制，研究制定科学的社会管理考核指标体系，把考核结果作为干部奖惩和使用的重要依据。

社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。一要加强以城乡社区为重点的基层基础建设。二要发挥社会组织的作用。三要强化各类企事业单位社会管理的责任。鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任，合理处理企业内部的劳资关系，加强人文关怀，改善用工环境，保持职工队伍稳定。积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、环境保护、安全生产、劳资关系、慈善事业等方面的作用。事业单位在下一步改革中要维护集体利益和职工个人权益，保持社会稳定。

公民参与，就是要充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公民依法理性有序参与社会管理。要培养公民意识，履行公民义务。积极开展志愿服务活动，健全社会志愿服务长效机制。探索公民参与社会管理的机制和途径，为公民参与创造条件，努力形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。

综合运用多种手段开展社会管理
健全法治体系。实施社会管理离不开强有力的法制保障。要切实加快社会管理领域的立法工作，依靠法律来规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权利的侵犯。

完善政策体系。政策在社会管理中发挥着重要作用。要不断完善有关经济政策、社会政策，弥补社会政策领域的空白，更好地调节和保护各方面的利益。

借助道德力量。道德在规范社会行为、维护社会秩序中发挥着持久性的基础作用。要善于运用道德的软力量，把法治与德治结合起来，发挥道德力量的示范和引导作用。要重视解决社会转型期道德失范问题，充分借鉴吸收人类优秀道德传统，大力弘扬时代新风，努力塑造新型伦理道德。

发挥政治优势。一切为了群众，一切依靠群众，是我们党的光荣传统，也是最大的政治优势。要把继承和创新群众工作作为加强社会管理的重要法宝，通过群众工作来服务群众，实现群众利益，维护群众权益，化解社会矛盾。

依靠科技支撑。信息化建设是提升社会管理效能的必由之路。要加强社会管理信息网络建设，建立规范高效的动态采集机制，及时准确掌握“人、屋、车、场、网、会”等基础信息，加强动态分析，综合研判，实现全面覆盖，联通共享。

善于舆论引导。舆论引导是社会管理的重要方式。要坚持正确舆论导向，提高舆论引导能力。要把新媒体作为社会管理的重要内容，利用这个平台宣传党的路线、方针和政策，了解社情民意，理顺社会情绪。


具体化案例：用社会管理理念统筹食品安全工作
随着“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”等事件曝光，食品安全已成为影响我国改革发展稳定大局的重要民生问题。在新形势下，如何通过加强和创新社会管理提高食品安全保障水平，成为理论界和实务界共同面临的课题。

食品安全问题已成为当前的社会性风险之一

食品安全包括数量安全与质量安全两方面，前者指食品数量满足人们基本需求，后者则是食品中有毒有害物质对人体不造成危害，本文从质量视角探讨食品安全。当前，我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势。然而，受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平等深层次因素的制约，我国食品安全基础薄弱的状况未根本转变，食品安全风险类型多、分布广、隐藏深、危害大。其中，“添加泛滥”和人为污染已成为系统性社会性风险，近年发生的“问题奶粉”、“瘦肉精”等事件均因非法添加所致；同时，因微生物和化学性污染引起的食源性疾病高发，近年我国食物中毒死亡人数出现反弹趋势。尤其在乳制品、食用油、保健食品、鲜肉和肉制品和酒类等重点品种，食品安全风险聚集。与此同时，食品领域违法犯罪高发，成为导致食品安全问题的主要原因。2010年全国共查处种植养殖、食品生产加工、商贸流通、餐饮服务等环节食品违法违规行为13万起，立案查处了涉及食品安全的刑事案件115起，抓获犯罪嫌疑人248人，民众对食品行业的信任严重缺失。

食品安全问题具有深层次的社会原因

改革开放30多年来，我国实现的快速发展相当于西方发达国家上百年才走完的历程，因此西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题也在我国当前一段时期内比较集中、突出地暴露出来。当前，我国正处于“食品安全风险易发期”，食品安全面临如下深层次社会矛盾。

1.食品产业结构不合理。与发达国家相比，我国食品产业呈现“多、小、散、低”的局面，规模化、产业化、集约化程度不高，自身质量安全管理能力不足。我国目前有食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数。农业生产更为分散，种植养殖环节还主要依靠2.4亿农民散户生产。

2.食品生产经营者诚信自律意识不强。市场经济越发达，企业市场主体的诚信问题就越重要。然而，当前许多食品企业的诚信意识和守法意识淡薄。有些食品生产经营者为获取非法利益，甚至故意从事违法违规活动，带来了不容忽视的安全隐患。近年发生的“三鹿奶粉”事件、河南“瘦肉精”猪肉案件，都与食品生产经营行为直接相关。

3.食品领域违法行为惩处力度不足。回顾近年发生的食品安全案件，事故责任人在主观心态上少数是故意，有些是恶习，更多是无知。法律是道德的底线，其不可能对所有社会不良现象加以规范，加之举证的困难，许多食品生产经营者的行为游走于合法与违法之间的灰色地带。在“法不罚众”的社会心态下，食品违法生产经营行为迟迟不能入刑。

4.食品安全标准不完善。我国食品标准体系混乱，有食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、产品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的部分，但至今仍没有统一、完整的“食品安全国家标准”，有的食品标准间还存在交叉、重复、缺失、标龄长等问题。例如我国现有农药残留限量仅800多项，而国际食品法典委员会有3300多项，欧盟有14.5万项，日本有5万多项。

5.食品安全监管体制不顺。我国实行“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体制，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食药部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。于是，本应统一高效的食品安全监管职权被分割为多个环节，出现职能交叉、衔接不畅。此外，质检、工商等监管部门均实行省以下垂直管理，市、县级政府面临有责无权的尴尬境地，现实中很难做到无缝隙监管。

用社会管理理念统筹食品安全监管工作

确保食品安全是全面建设小康社会的关键环节，也是转变经济发展方式的必然要求，还是创新社会管理、维护和谐稳定的重要内容。为此，应当站在顶层设计和总体规划的高度，加快食品安全监管的主体、机制、方式、环节和手段转变，确保人民群众饮食安全。

1.在监管主体上，从政府监管向社会“共治”转变。食品安全不是政府监管出来的，而是全社会共同治理出来的。一方面，我们要积极推进诚信体系建设，发挥行业协会作用，加强食品企业自律，引导其提高内部质量管理水平。另一方面，提升社会监督水平，政府应稳妥、准确发布食品安全信息，保障公众对食品安全的知情权。同时，建立健全舆情监测机制，畅通投诉举报渠道。基层可选聘一批有一定影响力、公益心较强的热心人士作为食品安全特邀监督员，并在农村药品监管网的基础上，探索乡镇食品安全协管员和村级食品安全信息员制度，掌握动态信息。社会“共治”的目标是企业更负责，协会更有为，民众更理性，媒体更客观，专家更准确。

2.在监管机制上，从政出多门向统一高效转变。在保持现有体制的前提下，创新食品安全监管工作机制。一是动态协调机制。县级以上地方政府设立食品安全（协调）委员会，并明确办事机构。同时，完善例会工作协商、定期信息通报发布、案件举报与协查责任追究等制度，将传统科层式的工作流程转换为扁平化的政策协调，有效解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端。二是全程监管机制。食品产业链和产品生命周期长，涉及环节多，任何一个环节出了问题，都会影响上下游的食品安全，存在“短板效应”。例如“地沟油”事件就涉及发展改革、卫生、环保、食药等多个部门。因此，我们要借鉴发达国家“从农田到餐桌”的全流程监管，特别是加快食品安全综合执法队伍建设，如湖南省长沙市公安局成立食品安全执法大队，实现各环节无缝执法。三是区域联防机制。食品安全风险具有跨地域流动性，我们熟知的阜阳奶粉事件、海南“毒豇豆”事件都具有该特征，可通过区域联防机制解决监管边界不清的问题。如安徽等华东七省联合上海成立了“7+1”食品药品监督稽查联防协作区；福建等建立了泛珠三角9省区食品药品监管合作联席会议制度，共同应对跨省区的食品风险。

3.在监管方式上，从行政管控向公共服务转变。在食品安全监管中坚持以人为本、服务优先，寓管理于服务之中。一是加大基层食品安全管理和服务力度。必须以城乡基层为重点，以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合各类资源。将政府在农业、质监、工商、卫生等方面的职能下沉到社区，探索建立基层食品安全管理和服务综合平台，推进“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”。二是加大企业食品安全引导和服务力度。监管部门应每年向食品生产经营单位负责人和主要从业人员提供食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的集中培训，鼓励大型食品企业引入危害分析和关键控制点管理体系，提高其质量管理水平。加大“农超对接”等政策实施力度，将经济发展与安全监管的目标有机统一起来。

4.在监管环节上，从事后应急处置向源头风险治理转变。食品安全是容易引发社会矛盾的领域，应建立和落实食品安全风险评估、监测和预警机制，注重从源头上减少矛盾的发生。一要抓排查，全面做好食品安全风险源普查工作，经常性、滚动性地开展风险排查，并及时将评估结果向社会公布。既要“横向到边、纵向到底”，又要“瞻前顾后、左顾右盼”。二要抓监控，根据风险等级对食品生产经营者进行分层次管理，使监管资源与风险等级相匹配，将有限的监管资源集中到风险高发的环节和领域。三要抓沟通，加强与公众风险沟通并合理引导舆论监督。通过风险沟通策略的改进和风险教育的开展，促使人们更为理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件，以促进社会和谐稳定。加大正面宣传的力度，及时公布案件查处情况，营造有利于食品安全工作的舆论氛围。

5.在监管手段上，从单一行政手段向多种手段综合运用转变。一是运用经济手段，强化政策导向。以实施“十二五”规划为契机，制定我国食品产业规划，调整食品产业结构，转变生产经营方式，加快食品企业技术改造。严格行政许可，严把食品生产经营企业准入关和退出机制，从根本上提升食品生产经营者素质和管理能力，落实食品安全的企业主体责任。二是运用技术手段，强化监管支撑。专业化是现代政府监管的重要特征，也是提升监管效能的途径。应严格技术标准，以安全性评估结果为依据制定食品安全标准，并完善食品检验检测体系。在提升国家、省两级技术水平的基础上，有必要在“十二五”专项规划中明确市、县食品安全技术装备配备标准，各级政府据此安排投资和预算，切实加强各级政府尤其是县乡基层食品安全监管能力建设。三是运用宣教手段，强化安全意识。政府应普及食品安全相关知识，建立公益性的食品安全知识宣教平台、跨部门的统一信息发布平台以及科学的风险沟通平台，引导公众安全消费，提高自我保护能力。


热点7.

………………

耕地保护一寸都不能松

江高镇水沥村沈德洪等反映，希望能将现有的基本农田批一些给村里建冷库、办加工厂。钟落潭镇寮采村萧建星说，村里发展农业旅游观光，要建一些游客休息室、农民培训室、会议室，希望批一些建设用地。

温家宝说，现在普遍存在的问题是什么呢？是乱占农民耕地，而农民有意见，甚至由此引发群体性事件。问题的根源在于土地作为农民的财产，这个权利没有得到应有保障。

温家宝说，土地既是农民的财产，又是农民的生产资料，农民没有土地就如同工厂没有机器。我要肯定水沥村，离广州这么近，还能够保有人均近l亩的耕地，相当不易。对这块土地，农民要十分珍惜。我常讲，土地是农民的命根子。水沥村没有土地就没有红葱，也没有韭菜，更谈不到深加工。

温家宝说，广州作为一个大城市，要有自己的“菜园子”。城市建设要考虑郊区农业用地，不能让每一个城市都没有郊区，都是高楼大厦，都是工厂，然后吃菜都得从外地运，赶上冰雪天气，菜就断了，价格飞涨。只有农业稳，粮食产量稳定，蔬菜产量稳定，物价才能稳定。农田基本建设资金要给郊区土地更大的比重，支持农民把地养好、养肥。

温家宝说，我今天在耕地上是一寸都不放，一口都不松，可以说寸步不让。希望在座的同志特别是干部能够理解。

大家报以热烈的掌声。

农村要保持田园风光

在讨论到农村盖房、发展乡村旅游等问题时，温家宝说，谈到农民盖房，这应该说是政府工作的不足。对农村盖房应该有统一规划、多种设计，满足群众多样化的需求。南方不少地方农民的房子已盖到第四次，就是盖了一次拆一次，再盖以后发现还是不行，结构不合理、式样不美观，又要拆。财富是有限的，你可以用在生产上，用在其它地方。如果一开始就把农民的房子规划好、建设好，内部设施可以修缮、可以改造，但不至于推倒重来。因此，在节约土地、节约资源的基础上帮助农民盖好房，需要各级政府引起重视，认真考虑。

温家宝说，农村发展旅游观光要坚持农村的特色，保持田园风光，这是基本的取向。我们的指导思想要端正到这个上面来。办乡村旅游，应该让游人住到农民家里，吃当地生产的农产品。如果把农村搞得像城里的公园一样，还叫乡村旅游，那是假的。我们千万不要干拆了真的造假的那种傻事。

大田村谢永科还说，他们村边的河流污染20年了，村民们最期盼的是把污染问题解决好，让周围的农田灌溉得到保障，让农民生活居住有一个好的环境。温家宝说，由于工业化、城镇化的发展，农村面临着污染越来越严重的状况。水污染的主要来源是乡镇工业和生活废水，土壤污染的主要来源是化肥、农药。现在已经到了很严重的地步，再不重视、再不加强治理，将会成为一大祸害。即使农民有钱了，生活富裕了，但是生活的条件恶劣了，水不能喝，种出来的东西人家不敢买，连自己都不敢吃，那就是更严重的问题。你的意见非常中肯，非常重要。农村的污染问题需要抓紧治理。

…………

——2012年2月温家宝总理就政府工作在广东听取基层群众意见

申论参考理论



第一节  《申论》视野“社会管理”话题的由来

2004年党的十六届四中全会：加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新

2006年党的十六届六中全会：加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。

2007年党的十七大：要健全社会管理格局，健全基层社会管理体制。

2010年中央经济工作会议：完善基本公共服务，创新社会管理机制。

2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。



2011年政府工作报告：

加强和创新社会管理。……各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。



第二节 社会管理的概念及其区分

社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。

——社会管理，是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分

——与相对于自然界的整个人类社会的管理不完全相同，因为作为广义的人类社会管理是包括了人类社会各个领域的综合管理

——与政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务“四大职能”中的社会管理不完全相同，因为作为政府职能的社会管理只是整个社会管理的一个组成部分，在我们所说的社会管理中，社会组织和社会公众等也发挥着重要作用

——与维护社会稳定的社会治安综合治理不完全相同，因为维护社会治安是我们所说的社会管理的重要内容，但不是全部内容

——与教育、文化、卫生等社会事业的管理不完全相同，因为社会管理的作用不局限于社会建设，更不局限于社会事业，同时还为经济建设、政治建设、文化建设提供正常运行的条件和保障

特别分析1：社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织的自我管理

特别分析2：社会管理与依法行政

。



第三节 社会管理加强和创新的原则和思路

一要坚持以人为本、服务优先。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，寓管理于服务之中，实现依法管理、科学管理、人性化管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。

二要坚持多方参与、共同治理。充分发挥政府在社会管理中的主导作用，同时充分发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，使各种社会力量形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。

三要坚持统筹兼顾、动态协调。正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”，使社会管理能够体现维护公平正义的“刚性”、协调各方利益的“柔性”、应对新情况新问题的“弹性”，促进社会动态平衡，保障国家长治久安。

四要坚持既有秩序、又有活力。把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会的安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，降低社会运行成本，提高社会运行效率，从而最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进社会进步和人的全面发展。

五要坚持立足国情、改革创新。从我国实际出发，充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势，充分发挥优秀传统文化的作用。同时，树立世界眼光，积极借鉴国外先进经验和做法，勇于变革、勇于创新，把改革贯穿在整个社会管理过程之中，为推进和谐社会建设提供不竭动力。

根据上述原则，加强和创新社会管理，完善中国特色社会管理体制，要实现以下几个方面的转变。

在思想观念上，要从重经济建设、轻社会管理向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变。努力解决经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题，切实把加强社会建设、创新社会管理作为重要而紧迫的战略任务，下大气力统筹推进，不断提高政府社会管理的能力和水平，努力取得加强和创新社会管理的新突破，促进经济社会协调发展。

在管理主体上，要从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会管理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统管理转向时代发展要求的“治理”。

在管理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式，更加善于运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾。

在管理环节上，要从重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变。努力摆脱总是事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使社会管理关口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化。

在管理手段上，要从重行政手段、轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变。努力改变社会管理手段单一的问题，在运用行政手段进行社会管理的同时，更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，充分发挥党的政治优势，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。

上述转变概括起来说，就是要实现从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统模式，向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变，构建起与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。





第五节 社会管理工作格局、方式改进和完善

完善社会管理格局，改进社会管理方式，既是加强和创新社会管理的重要内容，又是落实社会管理任务的基本保障。要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，进一步完善社会管理的工作格局，调动一切有利于社会和谐的积极因素，形成共建和谐社会的生动局面。

党委领导，就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用。要把领导社会管理工作放在党委工作突出重要的位置上，像经常分析经济形势那样，经常分析社会形势，正确把握社会管理的大政方针。支持政府依法行政和依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理，充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。要合理配置党政部门社会管理的职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。

政府负责，就是要强化政府的社会管理职能，做到职能到位、工作到位、责任到位。要转变政府职能，更加重视社会管理，通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和管好社会组织、畅通公民参与渠道等，切实发挥好政府在社会管理中的主导作用。建立和完善社会管理的考核机制，研究制定科学的社会管理考核指标体系，把考核结果作为干部奖惩和使用的重要依据。

社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。一要加强以城乡社区为重点的基层基础建设。基层是社会协同管理的基础。要通过加强基层基础建设，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，切实把社会问题和社会矛盾解决在基层。着力完善基层群众性自治组织，加强农村村民委员会和城市居民委员会建设，强化城乡社区区域性社会管理职能，发挥好农村社区内各类经济组织、专业合作、协作组织，城镇社区内业主委员会、物业管理机构、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。搭建社区社会管理服务的平台，加强对互助性、公益性、娱乐性社区组织的指导和服务，有效发挥它们在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。整合基层社会管理资源，坚持把政法、信访、司法、民政以及与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公，联防联治，综合治理。各地区各部门要把更多的人力、财力、物力投向基层，增强基层组织社会管理的能力。二要发挥社会组织的作用。坚持鼓励发展和监管引导并重的方针，完善培育扶持的政策措施，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，提高它们在社会管理中的协同能力。适当降低准入门槛，让公民有更多的机会利用这种载体实现自我管理和参与社会管理。各类社会组织都要深化自身改革，完善内部治理结构，规范行为，增强活力。完善法制监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的制度体系，促进社会组织健康发展。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。三要强化各类企事业单位社会管理的责任。鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任，合理处理企业内部的劳资关系，加强人文关怀，改善用工环境，保持职工队伍稳定。积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、环境保护、安全生产、劳资关系、慈善事业等方面的作用。事业单位在下一步改革中要维护集体利益和职工个人权益，保持社会稳定。

公民参与，就是要充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公民依法理性有序参与社会管理。要培养公民意识，履行公民义务。积极开展志愿服务活动，健全社会志愿服务长效机制。探索公民参与社会管理的机制和途径，为公民参与创造条件，努力形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。

与新的社会管理理念、社会管理制度体系和社会管理工作格局相适应，必须改进社会管理方式，在用好传统手段的同时，还要善于学会运用新方式，综合运用多种手段。

健全法治体系。实施社会管理离不开强有力的法制保障。要切实加快社会管理领域的立法工作，依靠法律来规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权利的侵犯。

完善政策体系。政策在社会管理中发挥着重要作用。要不断完善有关经济政策、社会政策，弥补社会政策领域的空白，更好地调节和保护各方面的利益。

借助道德力量。道德在规范社会行为、维护社会秩序中发挥着持久性的基础作用。要善于运用道德的软力量，把法治与德治结合起来，发挥道德力量的示范和引导作用。要重视解决社会转型期道德失范问题，充分借鉴吸收人类优秀道德传统，大力弘扬时代新风，努力塑造新型伦理道德。

发挥政治优势。一切为了群众，一切依靠群众，是我们党的光荣传统，也是最大的政治优势。要把继承和创新群众工作作为加强社会管理的重要法宝，通过群众工作来服务群众，实现群众利益，维护群众权益，化解社会矛盾。

依靠科技支撑。信息化建设是提升社会管理效能的必由之路。要加强社会管理信息网络建设，建立规范高效的动态采集机制，及时准确掌握“人、屋、车、场、网、会”等基础信息，加强动态分析，综合研判，实现全面覆盖，联通共享。

善于舆论引导。舆论引导是社会管理的重要方式。要坚持正确舆论导向，提高舆论引导能力。要把新媒体作为社会管理的重要内容，利用这个平台宣传党的路线、方针和政策，了解社情民意，理顺社会情绪。



第六节 范文

之一：对策性议论文举例

多管齐下，营造社会管理新格局

近年来，构建社会主义和谐社会，是党和政府为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面而提出的重大目标。但是，在当下，社会中依然存在着大量不和谐因素，严重影响社会的和谐稳定。就业形势依旧严峻，社会保障机制有待完善，医药卫生体制改革仍需推进，区域发展不平衡的趋势亟须扭转。为此，笔者认为，多管齐下，  解决社会问题，化解社会矛盾，营造社会管理新格局，显得尤为重要。

社会的和谐稳定，不仅是社会问题，也是经济问题，更是民生问题。社会稳定是经济发展的基础，也是百姓安居乐业的可靠保障和坚强后盾。在今年的政府工作报告中，温家宝总理更是着重强调了社会管理的重要性。“利莫大于治，害莫大于乱”。社会稳定，是要满足公众正当的社会需求，是保障社会的有序运行。然而，现行的社会管理格局已不再适应新形势的需要，严重妨碍了维持社会稳定的大计。因此，多管齐下，营造社会管理新格局十分必要。

多管齐下，具体来说，就是要做好以下四方面工作：

第一，转变政府职能，强化服务观念。目前社会管理的一个重要问题就是行政手段的过多干涉。所以，政府应逐步退出社会管理领域，加快政府职能转变，加强社会服务观念，做好服务工作，加大公共财政投入，为群众提供公共必需品。同时，各级领导干部要高度关注社会管理问题，树立正确的社会管理观念和服务意识，建立健全各项社会管理体制。

第二，畅通表达渠道，重视群众诉求。社会的问题，说到底就是百姓生活中的各种问题。而解决好问题，就必须先了解问题。因此，要营造社会管理新格局，就必须形成深入了解民情、充分反映民意的信息反馈机制，通过报纸、电视等传统传播手段与网络、手机等新兴传播手段的结合，大力拓宽民众利益诉求反映渠道。依靠信息技术的提高，大力解决信息反映不及时、信息反馈不清晰的问题。

第三，注重宣传教育，增强公民意识。俗话说，“雄笔一支抵万军”，枪杆子和笔竿子都是政府管理国家的重要手段。而增强公民道德意识，则有利于降低社会犯罪率，有利于社会秩序的稳定。为此，电视、报纸、网络等媒体要通过各种形式宣传社会主义核心价值观，以社会主义荣辱为要求，大力增强公民主人翁意识，树立道德模范典型，以自律促他律，在全社会形成重道德、重荣辱的氛围。

第四，健全法律法规，严格依法管理。依法治国是社会主义法治建设的核心内容，依法治国首先需要有法可依。所以，应当健全各种法律法规，加强社会管理领域立法工作，让社会管理有法可依。其次，则需有法必依。社会管理人员在管理社会事务时，必须严格依法办事，执法必严，违法必究。同时，要建立科学有效的社会管理政绩评价体系。

总而言之，化解各种社会矛盾，保持社会稳定和谐，营造社会管理新格局，对推动我国经济社会发展转入科学发展轨道、走上社会和谐之路，推进全面建设小康社会，意义重大而深远，我们当不懈努力，持之以恒。



“民生”乃人民之生计，与“国计”并重，不可偏废，必须兼顾。全面建设小康社会必须推进社会建设，加快发展社会事业，全面改善人民生活，必须加快推进以改善民生为重点的社会建设。推进社会建设，注重解决民生问题，是我党以人为本、执政为民理念的直接体现，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。

推进社会建设，从根本上解决好诸多民生问题，必须创新社会管理体制。十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”这为社会管理体制创新指明了方向和路径。创新社会管理体制就是要建立国家权力与公民权利良性互动、政府行政管理与社会自主管理相统一的新型社会管理体制，就是要在党委领导下，以政府为主导，政府和各类社会组织、经济组织等主体基于公正公平、公共利益和公共认同等原则，共同担负社会管理的职能。

如何推动社会管理？

不论是在《政府工作报告》中，还是在“十一五”规划纲要中，都充分强调了社会管理。社会管理是我们“两会”的一个关键词，健全社会管理制度正在成为共和国的强音。

下面围绕如何推动社会管理体制的改革，说几点意见：

一、扩大社会管理的主体。一般来说，社会管理包括两类：一是政府社会管理；二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，提高社会自治与自我服务能力己成为当代社会管理发展的一个大趋势。重心在下移。为了适应下移，建议今后变社会组织的审批制为登记制，加强培育社区民间组织。同时，从税收上扶持社会组织。

二、强化政府社会管理的职能。政府社会管理的重点是对那些家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决。政府社会管理的主要内容涉及面很广，比如保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及解决社会危机等。多年来，政府在履行经济职能时常常越位，而在社会职能上却很少到位。通常讲“缺位”，往往就是缺在社会管理上。政府应当把直接插到经济中的那只手向后缩一缩，不管那里的油水有多大都要缩回来；要把插到社会中的那只手向前伸一伸，伸一伸。否则，责任政府、服务政府只能是一句美丽的空话。

三、再造社会管理流程。为了实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”，建议优化组织结构，理顺社会管理中的条块和分权。建议设置独立的管理机构，把分散在许多部门的社会管理机构捏在一起，组成一个社会建设委员会。行政分工与科学分类有“小异”，更有“大同”。机构拧成一股绳，既有利于转变职能，又有助于精简机构，还有利于把许多具体的小制度上升为社会管理的大制度。用结构与功能统一、社会与经济文化政治相协调的大制度来指导小制度。

四、加强社会政策的制定与执行。政府社会管理的核心是社会政策。社会政策是政府调节社会的主要手段和基本措施。社会政策是指政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的公共行为规范、行为准则和活动策略。政策是科学。只有科学地制定政策，才能制定出科学的政策。拍胸脯、拍台子不是科学。一言堂里出不了科学的政策。社会政策的制定一定要有公众参与，公开讨论。科学、民主、公平是社会政策的三大原则。注重公平是区别传统公共行政学与新公共管理学的试金石。政策上偏一点，在社会生活上就是偏一片，偏一个或几个阶层。科学的亮度、民主的高度、公平的信度决定政策的水平。政策重在执行。社会政策不是“纸上画画，墙上挂挂”。对政策的执行要科学评估，防止走样，防止效果边际递减效应，防止“一级一级往下传，传到下面什么也不见”。

五、完善社会指标体系，建立社会运行状况监测体系。社会指标不是老百姓所讨厌的压指标的那种指标。社会指标是分析社会现象或社会发展的一种量化工具。社会指标体系是社会管理的依据，是人民群众监测、监督的准绳。现在有些官员“王婆卖瓜”，对不起，有了社会指标就很难再“自卖自夸”了。因此，我们要努力开拓社会信息收集渠道，研制社会管理的监测指标，构建社会稳定的预警、预控管理系统，健全各种突发事件应急管理机制。同时，还要完善社会监测机构，要有社会第三方的独立评估，构建交叉式、立体网状型的监测体系。尤其是完善对于重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估机制，及时预警，及时防范。

六、全社会，尤其是企业要提升社会责任。过去，由企业办小社会，从摇篮到坟墓都由企业包下来的做法必须改革。可是，不要企业在企业内包办小社会，决不等于不要企业关注大社会。我们不能笼统地说富人都为富不仁，可是，我们可以有把握地说，中国有相当多的富人是为富不捐。“拔一毛以利天下而不为”，不是中国企业家应有的素质；“以仁为富”才是中国富人的传统美德。

七、对社会管理人员要培训。社会管理人员应带头学习管理的新理念。要明确社会管理的本质是服务，而要服务就要克服官本位。官本位是比“禽流感”传染性更大的“人流感”，社会病。社会管理是治疗官本位的手术刀。培训要以就地培训为主，严格控制“走出去”的人数。我们“走出去”的人已经够多了。有些人走出去干什么，天晓得！不要以为只有“外来的和尚会念经”。拜群众为师，拜学者为师，花走出去培训费用的千分之一、万分之一，同样可以学到社会管理的真本事。

经济与社会既有统一的一面，又有对立的一面。这是一道世界级的大难题。几十年来，国外因各执一端，引发政坛动荡的事屡见不鲜。我们一定要防止大起大落。在市场经济起步艰难时，我们要为市场经济撑腰；在市场渗透到政治社会领域时，我们要警惕市场万能论，为社会发展鸣锣开道。在一定时期内的战略性选择是必要的，但要坚持两条腿走路。辩证法给人以胆量，改革给人以力量。为了经济与社会同步，物质共精神齐飞，我们要勇往直前！



国家管理社会化：政府转型的根本目标

胡锦涛同志在中共十七大上提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重大战略任务。改革开放近３０年来，我国在经济领域取得了举世公认的伟大成就，然而正是以市场为取向的经济体制改革的不断深入，引发了国家与社会、政府与民众之间关系的重大变化。为此，我们在现实考察中发现，从国家与社会、政府与民众的关系及其变化来理解行政管理体制改革，不仅更为接近整体性的客观现实，而且对于政府把握其职能转变的总体方向和目标，具有更加重要的宏观指导意义。

政府转型的本质要求

政府是国家的行政机关，承载着治理国家、整合社会、服务民众的职能。然而，“国家”与“社会”谁为第一性，不仅是两种不同的理论研究范式，并且决定了政府的行为方向，亦即形成“社会管理国家化”和“国家管理社会化”两种形态的分野。前者将行政管理置于“国家优位和决定社会”的集权化框架之中，其主要特征表现为：将国家权力视为统治社会的惟一合法权利，否定国家权力下放或还权于社会的历史趋势和积极意义；坚守国家权力和意志的至上性和统摄性，以政治管理方式来架构经济、文化和社会生活；把高度集权作为稳定社会的必要前提，只承认国家机构内部监督的意义，否定民众对于制约权力的实效性和可操作性等等，进而形成了把民众和社会看做是政府和国家的附庸和工具，“认定国家或政治的至高地位以及一切问题都可以最终诉求国家或依凭政治而获致解放”的思维定式。

在中国改革开放以前，由于我们对马克思主义和社会主义在认识上和实践上的偏差和失误，实行了高度集权的政治和经济体制，形成了国家包揽和控制社会、“权力”遏制和侵吞“权利”的非均衡、不正常状态，阻碍了经济和社会的健康发展。改革开放后，中国逐步改变了先前那种以政治活动为中心，将诸领域统合为单元板结的社会结构方式，进而使政府更多地指向政治领域的倾向以及政治领域对于其他领域的强势地位开始相对弱化。特别是市场经济的发展，使得中国社会的自由空间逐渐加大，资源流动不断加速，从而在一定程度上消解了传统集权体制在经济、政治、思想、文化等方面的基础，进而使得整体性、同质性社会得以逐步解体。由此表明，加大以转变政府职能和强化社会自治功能为取向的行政管理体制改革的力度，已经成为进一步推进社会自主性与多元化发展，建立起国家与社会、政府与民众之间良性互动关系的重要前提。

由此我们可以清楚地看到，我们所说的“国家管理社会化”并不是指国家权限相对于社会的弱势化，而是要构建起一种国家和政府在支配社会生活方面“权力类别多元化”的状态。因为，“利益多元需求、权力分散制约、组织依法独立”已经成为现代社会中的一个重要特征，所以就必然会在更加广泛的领域中形成排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，由此，除了国家机关及其机构居于支配社会生活的主导地位外，社会民众及其非政府组织也已开始成为治理和整合社会的一支不可或缺的重要力量。而从深层次的视角来看，强化国家权利的真正要义在于凸显权力的人民性，如果把行政管理体制改革的正确命题界定为“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，那么，缺失人民的参与而仅仅依靠政府的“自我革命”，这种改革的成功是难以想象的。所以，权力适从人民的意志，权力得到人民的监督，“让权力在阳光下运行”，就应该成为政府转型的本质要求。从这个意义上讲，推进行政管理体制改革的决定性因素，应该从国家与社会、政府与民众健康关系的动力机制中去寻找，这样才能使政府正确选定职能转型的根本性目标，并且确定政府发挥职能作用的范围和强度。

政府转型的社会成本

理论界普遍认为，在完善公共服务体系的基础上，强化社会管理和公共服务，这是服务型政府在“国家管理社会化”框架中的一项实质性内容。中共十七大报告着重强调：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。从理论上讲，社会建设的推进只有在经济发展的基础上才能得以实现，但是事实又表明，经济增长不一定能够完全成为改善民生的必然。不容置疑，近３０年的改革使中国这个巨大的经济体实现了连续和高速的经济增长。而从反思的视角进行考量，从上个世纪末开始，问题的严重性开始越发凸显出来，生态环境恶化、城乡差距拉大，医疗保障缺失、教育费用昂贵、房价上涨过快等等，所有这些问题使得社会矛盾加剧，社会分化程度越来越高。实际上这不仅是政府今后改革所面临的社会压力，同时也是政府出台“经济社会协调发展”这一新政的现实背景。而需要指出的是，政府推出和实行社会发展的公共政策是要有成本的，亦即需要雄厚的财政资金作为支撑和保证，所以在服务型政府的施政过程中，需要考察和提升中国政府两个方面的能力：一个是汲取财政资金的能力，另一个是节约行政成本的能力。

中国政府在１９９４年对财政体制作出重大调整以后，政府的综合财政收入在短短的１０年中翻了近５倍。到２００５年，全国财政收入超过３００００亿元人民币，社保基金收入近７０００亿，预算外收入估计在５０００亿左右，三者相加约４２０００亿元。另据财政部企业财务快报统计，２００５年全国企业实现利润９０４７．２亿元，如果按５０％的平均分红率，又给国家财政带来４５００亿的额外收入，这已表明中国政府在资金汲取能力方面的问题已经得到大致解决。但是，如此可观的财政收入并没有使公共投入得到有效保证，问题在于中国政府高昂的行政成本在很大程度上消耗和抵消了这部分可观的收入。来自公开的数据表明，从１９７８年到２００４年的２６年间，中国财政收入增长２３．３倍，而行政管理费用增幅达８２倍。从审计情况看，全国没有纳入预算管理的２７０００亿元资金９０％在地方，地方收入占国家总收入的６３％，其财政支出达４２０００亿元之巨。有专家分析认为，如果将“公车”、“公招”、“公出”浪费的近１万亿元，以及形象和政绩工程、庆祝和纪念活动等胡花乱支的近１万亿元投入于转移支付，那么人民将能更多地分享改革带来的成果和好处，我国的基尼系数可从目前的０．４５变为０．３，分配不公问题将得到大幅缓解。由此使我们更加深刻地认识到，中共十七大提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，已经成为促进经济社会协调发展战略中具有深远意义的重大实际步骤。

推进以改善民生为重点的社会建设，不能仅仅理解为实现民生在物质上的改善，而更为重要的是要实现民生在权利上的保障，由于权利具有“被敬畏”和“可伸张”的功能，所以十七大提出和谐社会的“五有”目标，在通过法定程序成为国家意志以后，就会被中国老百姓作为当仁不让的宪赋权利来加以维护。因此，只有在尊重人民权利的基础上，才能真正满足人民的物质需求，这一理念应该成为政府施政的出发点和归宿，也只有这样，才能最大限度地降低各种社会风险，实现人民安居乐业和国家长治久安。据此，中国政府在转型中要加大公共财政体制和公共投资体制改革的力度。在公共财政体制方面，要强化人大对政府财政方面的监督功能，逐步建立起公共财政开支的硬约束机制，确保公共财政的公共属性；在公共投资方面，必须使政府真正从竞争性领域中退出，既要让有限的公共财政用于公共领域，又要更好地发挥国家公共投资的实际效用。应当承认，当前政府在财政和投资方面存在的诸多问题已经构成社会建设公共投入的瓶颈，而只有使这两个层面的改革发生实质性的突破和进展，政府的转型和社会建设资金投入的最大化才能得以真正实现。

政府转型的微观基础

在当代中国社会结构变化的趋势下，由于政府逐步放松了对经济领域的过度干预和严格控制，使得社会发展的活力日益得到了显现，但是由于历史的原因，中国社会的自治功能以及国家与社会的良性关系仍未得到深度发展。所以，社会生态环境的加速变化，使得政府单方面的不可治理程度也在加速增大，“全能政府”单独主治的局面已经难以很好地解决日益复杂的经济和社会问题。事实已经充分表明，社会结构的变化和发展是政府职能转变的基本需要和根本动因，而政府职能转变则是推动经济社会协调发展的重要方面和历史结果。社会越向前发展，就越需要政府实现由社会控制向社会服务的重大转变，并要在妥善处理好国家与社会、政府与民众健康关系的基础上，更加有效地培养社会的自治能力和公民的参政能力，真正把促进经济社会协调发展作为服务型政府的主要职能。从这个意义上讲，当代中国社会的发展不仅需要理性设计的推动，更需要政府行为的重新构建。

要实现政府职能的这种重大转变，关键是政府在转型过程中要向社会进行适度分权。政府主动“减负”与向社会分权，一方面表明“强政府大社会”的时代正在和已经到来；另一方面，也向我们提出了“大社会”如何进行构建这个崭新的课题。“大社会”不仅是凸现公民价值与权利的社会，而且是一个倡导公民参与意识与责任意识的社会。然而，公民参与意识和责任意识绝不是自发形成的，它需要创造出形成这种意识的机制与条件。这种机制及其状态的形成，需要在政府与社会之间建立起一个宽厚的中间层，即一个能够提供制约和纠错功能的健全的公共领域。这个领域应该是一个具备成熟和完善的社会自治组织的系统，这些组织具有根据国家法律注册的合法身份，它们依靠法治来实现自己维护公共权益的目标，并由政府来购买他们向社会提供的公共服务。然而，当这种机制形成以后，这些民间组织在社会上就会产生巨大的影响力，并且能够得到公众和国家立法机构及政府的尊重，进而使社会民众能够以权力委托者的身份并凭借自己的组织力量，一方面去影响和监督政府，另一方面与政府携起手来共同治理社会。

改革开放以后，中国的非政府组织正在逐渐成为推动社会发展的动力，逐步建立和完善起来的行业协会、中介组织和社区不仅为提高和增强社会的自治能力发挥着重要作用，并且架构起了政府与社会及其民众之间进行沟通的桥梁。它们的进一步发展有赖于政府大胆地向社会组织分权，并接受政府原先职能中分离出来的技术性和事务性工作，这样做既有利于避免政府对微观领域的直接干预，又将为社会的自主管理创造极其广阔的空间。从这个意义上讲，它们既是政府从直接管理向间接管理转变的重要载体，又是实现政府转型的微观社会基础。可以预见，所有这些都将为逐步形成政府、社会和市场组织的多元结构及网络化的互动管理模式，为促进经济与社会的协调发展奠定重要的基础。我们完全有理由相信，在我国政府转型和职能转变的实际步骤和有力感召下，国家与社会、政府与民众必将携手共进，不断推进经济和社会的全面协调发展。