发展循环经济（低碳经济） 促进经济转型和产业升级

循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。循环经济要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。

循环经济主要有三大原则，即“减量化、再利用、资源化”原则，每一原则对循环经济的成功实施都是必不可少的。

减量化原则针对的是输入端，旨在减少进入生产和消费过程中物质和能源流量。

再利用原则属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度。

资源化原则是输出端方法，能把废弃物再次变成资源以减少最终处理量。
【背景资料】
电子垃圾拆解业的无序发展对贵屿镇造成了严重的环境污染。由于缺乏必要的污染防治设施，废气、臭味、废液污染了 空气、水体、农田。为从根本上解决拆解污染问题，又保持经济快速发展，汕头市将贵屿建设成产业化示范基地。贵屿镇一方面引导农民逐步掌握和提高拆解加工的技能， 另一方面不断创新工艺技术，这可为全国废旧电器的综合利用探索路子和提供经验。

能源、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础，是经济和社会可持续发展的保证。从总体上看，我国经济的快速发展在很大程度上仍然是靠物质资源的过高消耗实现的，粗放型的增长方式还没有根本转变，高速行驶的经济列车使得能源、水、土地、矿产等资源不足的矛盾日益显现。而人均资源相对不足是我国的基本国情。据统计，我国人均水资源拥有量不到世界平均水平的1/4，耕地不到1/2，森林不到1/7，大多数矿产资源的人均拥有量不足世界平均水平的一半。同时，我国单位资源产出水平较低，能源利用效率、工业用水重复利用率、矿产资源总回收率等资源利用效率指标与发达国家相比还有着相当大的差距。一方面是高速增长的经济对资源的“渴求”，一方面是资源相对不足的国情和资源利用率较低的现状，使得宏观经济运行中资源约束的矛盾更加突出。

《广州市固体废物污染防治规划》提出，加快推进生活垃圾资源化利用，将投资32.4亿元在李坑、大田山、番禺凌边分别建设1座垃圾焚烧发电厂，总处理规模达到6000吨/日;为配合南沙开发建设，远期将在南沙片区建设大型垃圾焚烧发电厂。加上餐厨垃圾综合处理厂、兴丰垃圾填埋场扩容等重点工程建成投产，到2010年广州将新增生活垃圾日处理能力1.5万吨，可确保城区生活垃圾日产日清和无害化处理。

据广东电网统计，2005年广东全社会用电量2709亿千瓦时，比2004年增长13.5%。这个耗电量约占全国的八分之一。广东2010年新增机组较多,计划投产容量达到482万千瓦,但水、煤、油、气等一次能源供应紧张,可能导致一些机组被迫停机；受发电来水不足等因素影响,西电按需输粤难度较大。综合来看,预计前三季度电力供应偏紧，一季度最大电力缺口在150万千瓦左右，四季度电力供需基本平衡，但裕度不大。

广东每年晴天接近280-300天，太阳能十分丰富。应大力推广太阳能相关产品的运用，如太阳能热水器等。

据广州市经贸委调查，采取节电措施的企业有９１．０７％是通过加强内部管理，建章立制去加强节能工作。如广州本田汽车有限公司设立了节约用电办公室，实施ＩＳＯ１４００１标准化管理，将节能作为公司发展战略的重要组成部分，在每年的经营计划中制订节能、环保工作目标，制定了《节电管理办法》和《空调管理办法》等制度，对各部门节能工作做了详细指引。广钢集团设置了专职能源管理岗位，制订了《广钢企业集团用电管理制度》等一系列节能、节电管理制度等。

国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署加强节油节电工作和开展全民节能行动。

从美国、澳大利亚、荷兰、法国、丹麦等发达国家的实践来看，实施清洁生产的污染预防措施是工业企业不减少经济利益的同时大量削减污染产生量、抑制环境恶化的最有效的方法。
【现状】

2004年全国循环经济工作会议以来，广东省按照科学发展观的要求，认真贯彻落实党中央、国务院关于发展循环经济的有关部署，加强组织领导，采取有力措施，积极推进我省发展循环经济工作，加快构建资源节约型和环境友好型社会。我省“十一五”规划纲要将加快建设绿色广东作为我省经济社会发展的一大战略，把发展循环经济列为我省“十一五”期间的重要任务之一，把环保生态工程列为重点建设的“十大工程”之一。在全省上下的共同努力下，我省发展循环经济取得了初步成效。还存在不少困难和障碍，

【产生原因】

（一）发展循环经济的法律法规亟待配套，有关激励措施不足。

（二）管理机制不完善，我省大部分地方有关发展循环经济的目标与要求没有与地方领导的责任考核结合起来。

（三）领导和公众对循环经济的认识不足，少数地方政府对循环经济重视不够。

（四）企业开展清洁生产、资源节约和综合利用的积极性有待提高。

（五）科技投入还远远不够。

【对策】

（1）加快循环经济政策法规体系构建。加快研究制定和完善发展循环经济的政策体系，逐步建立促进循环经济发展的激励机制是发展循环经济的迫切问题。

（2）各级政府要对循环经济的重要性和必要性要有足够的认识。对发展生产、引进的项目不仅要考虑经济发展速度，还要考虑资源、环境承受能力。将有关发展循环经济的目标与要求与地方领导的责任考核结合起来。

（3）加强组织领导。政府和环保部门要统筹规划、综合平衡，作好组织协调工作。各有关部门要设立专门机构负责本部门职责范围内的循环经济发展工作，注意把加强宏观调控与发挥市场机制有机的结合起来，充分利用行政、经济和法律手段调动企业发展循环经济的积极性。

（4）加大对循环经济重大项目的支持力度。抓住机遇，及时谋划一批符合循环经济的项目。在各行业间全面开展循环经济试点工作，充分利用国债资金和财政预算内资金，加大对循环经济重大项目的支持力度，大力推行清洁生产，树立一批清洁生产的优秀企业典型。

（5）要加大科技投入，支持循环经济共性和关键技术的研究开发。组织开发和示范有重大推广意义的资源节约和替代技术、“零”排放技术、可回收利用材料和回收处理技术和可再生能源开发利用技术等，突破循环经济发展的技术瓶颈，提高循环经济技术开发水平和创新能力。

（6）要加大宣传力度，提高全社会对发展循环经济认识。强化宣传教育，提高全民发展循环经济的意识。将节约资源和发展循环经济意识渗透到社会的各个层面，为发展循环经济营造浓厚的社会氛围，开创出“全民参与循环经济发展”的良好局面。

（7）应发展太阳能等成为可替代资源。

（8）加强对外交流与合作。

【意义】

发展循环经济，是从根本上缓解资源环境压力、实现人与自然和谐发展的有效途径。循环经济是一种最大限度地利用资源和保护环境的经济发展模式。它主要是通过对传统行业的技术改造，最大限度地减少资源消耗和废物排放。发展循环经济是推进结构调整，转变经济增长方式，建立资源节约型和环境友好型社会，走新型工业化道路的重要手段和途径，是落实科学发展观的具体实践。

循环经济是实现新型工业化的重要载体，甚至是灵魂。因为新型工业化不仅需要通过发展高新技术产业和用高新技术产业改造传统产业提升产业结构，同时，我们必须用循环经济模式发展高新技术产业，改造传统产业。因为高新技术产业也有资源消耗和污染问题。从这个意义上说，循环经济是新型工业化的高级形式。这也表明了循环经济在国家战略中的重要地位。

大力发展循环经济是全面建设小康社会的客观需要。全面建设小康社会的第四个目标是:“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”但是，中国经济面临着城市化加快、经济增长势头强劲并由重化工产业主导、就业压力巨大、资源供给短缺、环境污染总量增大等一系列挑战，资源和环境两大“瓶颈”凸显出来。

【政府及高层声音】

面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。

强化节能目标责任考核，完善节能法规和标准，健全节能市场化机制和对企业的激励与约束，实施重点节能工程，推广先进节能技术和产品，加快推行合同能源管理，抓好工业、建筑、交通运输等重点领域节能。调整能源消费结构，增加非化石能源比重。提高森林覆盖率，增加蓄积量，增强固碳能力。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设。建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度，加强气候变化科学研究，加快低碳技术研发和应用，逐步建立碳排放交易市场。坚持共同但有区别的责任原则，积极开展应对全球气候变化国际合作。

大力发展循环经济。以提高资源产出效率为目标，加强规划指导、财税金融等政策支持，完善法律法规，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。加快资源循环利用产业发展，加强矿产资源综合利用，鼓励产业废物循环利用，完善再生资源回收体系和垃圾分类回收制度，推进资源再生利用产业化。开发应用源头减量、循环利用、再制造、零排放和产业链接技术，推广循环经济典型模式。

加强资源节约和管理。落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。加强能源和矿产资源地质勘查、保护、合理开发，形成能源和矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系。完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。高度重视水安全，建设节水型社会，健全水资源配置体系，强化水资源管理和有偿使用，鼓励海水淡化，严格控制地下水开采。

加大环境保护力度。以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。落实减排目标责任制，强化污染物减排和治理，增加主要污染物总量控制种类，加快城镇污水、垃圾处理设施建设，加大重点流域水污染防治力度，有效控制城市大气、噪声污染，加强重金属、危险废物、土壤污染治理，强化核与辐射监管能力。严格污染物排放标准和环境影响评价，强化执法监督，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。完善环境保护科技和经济政策，建立健全污染者付费制度，建立多元环保投融资机制，大力发展环保产业。

加强生态保护和防灾减灾体系建设。坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转生态环境恶化趋势。实施重大生态修复工程，巩固天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化综合治理，保护好草原和湿地。加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性。加强水利基础设施建设，推进大江大河支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡防洪能力。加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系。加大重点区域地质灾害治理力度，加强救援队伍建设，提高物资保障水平。推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。

广东作为中国的第一经济大省，也是能源资源消耗大省和气候、环境压力较大的省份，以及国内外向度最高的省份之一，实现低碳发展意义重大。我们必须立足当前，着眼未来，理清思路，率先探索，务实推进，实现低碳发展，培育经济新增长点，着力推动经济结构调整和发展方式转变，促进经济竞争力和可持续发展能力有较大的提升。—— 中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋

开展国家低碳省试点工作，是新形势下国家赋予我省的重大任务，是我省认真贯彻党的十七届五中全会精神，建设资源节约型、环境友好型社会，加快转变经济发展方式，当好推动科学发展、促进社会和谐排头兵的迫切需要。全省各级政府及各部门、各单位一定要把思想认识统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署和工作要求上来，切实增强工作的责任感、使命感和紧迫感，抢抓机遇，先行先试，求真务实，努力把试点工作抓紧抓好、抓出成效。—— 广东省委副书记、省长黄华华

将广东列为低碳省试点，充分体现了国家对我省低碳发展工作的高度重视和大力支持，使我们深受鼓舞，同时也倍感任务艰巨、责任重大。广东将认真按照国家试点工作要求，务实有序做好国家低碳省试点工作，为建设成为我国低碳发展的先行区、绿色发展的示范区和科学发展的试验区而不懈努力。—— 广东省委常委、常务副省长朱小丹

谓低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。这是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。2010年8月，发改委确定在5省8市开展低碳产业建设试点工作。

伴随着生物质能、风能、太阳能、水能、化石能、核能等的使用，人类逐步从原始文明走向农业文明和工业文明。而随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高将带来的全球气候变化。在此背景下，“低碳经济”“低碳发展”“低碳生活方式”“低碳社会”“低碳城市”等一系列新概念应运而生。而能源与经济以至价值观实行大变革的结果，可能将为逐步迈向生态文明走出一条新路，即摒弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。

【低碳经济的现状】

随着我国确定了控制温室气体排放的行动目标，低碳发展已经成为今后一段时期社会关注的热点以及共同努力的方向。国家“十二五”规划已经将单位GDP二氧化碳排放下降率作为约束性指标。广东要完成“十二五”时期国家下达的单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放下降指标任务将面临非常大的压力和挑战。过去的一年，广东低碳发展迈出了坚实步伐。各项工作进展顺利，已形成全省上下积极响应，部门协调联动的“低碳发展全省总动员”的良好局面。在低碳经济发展上广东离“排头兵”目标仍有差距。这也将制约广东经济的进一步发展。2011年是广东开展国家低碳省试点工作的起步之年，任务仍非常艰巨而紧迫。

【原因】产业结构不合理；可再生能源比重过小，人均主要资源、能源消耗量大，能源需求增长迅速；认识水平不到位等。

【对策】

（1）建立相应的政绩考评体系，将低碳经济指标纳入到干部考核中

（2）重点发展低碳新兴产业。广东应大力发展低碳新能源产业，抢占新能源技术制高点。把太阳能、核能、智能电网、新能源汽车、空调蓄能等作为优先发展的战略性新兴产业，加大其配套技术研发，进一步提升核心技术竞争力。

（3）加大低碳经济投入和政策支持。尽快出台促进低碳经济发展系列政策。加强政策扶持，推进低碳技术创新。要不断提高政策的支持力度，引导企业向低碳方向发展；鼓励技术创新，促进技术研发重心和资本向低碳技术和低碳产业流动，争取在“十二·五”期间打造一批在低碳技术领域掌握核心技术自主知识产权的先进技术企业。

（4）加大对企业的“科技援助”，促进企业自主创新。搭建平台，鼓励产学研结合和开展国际技术合作，支持企业开发低碳技术和产品；加大投入，在科技经费中列出专项资金来支持低碳技术研发及其产业化推广，科技项目立项等应向低碳技术研发倾斜；创新人才机制，完善用人配套政策，支持企业引进低碳技术创新型人才。

（5）建立低碳技术合作新机制，促进低碳商品贸易。尽快成立专门推动低碳技术国际合作的促进机构，并建立起政府政策引导、资金支持、企业参与的市场化运作的国际低碳技术合作与转让机制，促进节能环保型技术的合作、转让和应用。利用广东省传统制造业优势，通过技术创新开发低碳产品，力争使广东成为国际最大的低碳产品生产基地和中国最大的低碳制品出口基地。同时组织和推动更多的减碳、低碳项目参与国际碳交易，支持企业通过碳交易获得资金进一步用于技术改造。

（6）提升低碳技术的自主创新能力。从发达国家的经验可以看出，合理配置企业和国家的科技资源，根据市场需要选择企业和国家的低碳技术重点发展领域，创新关键低碳技术，是提升企业和国家低碳竞争力的核心问题。我国要抓住自主创新这一核心，集中优势科技力量支持培育重大自主创新的技术和应用，力争在低碳领域核心技术和尖端工艺等方面取得领先优势。

（7）切实推进低碳试点城市建设，打造低碳珠三角。低碳城市建设思路，应以加快集群经济为核心推进产业结构创新，以循环经济为核心推进节能减排创新，以知识经济为核心推进内涵发展创新。要以低碳经济发展为抓手，从产业结构、区域布局、规划设计、技术进步、基础设施、城市森林建设、生活方式等方面着力推进低碳城市建设，通过能源、物流、交通等城市要素的最优化搭配，促进整个地区减少碳排放。把“低碳经济试点城市”深圳建设成发展低碳经济的平台，将其先进经验和措施及时推广。在此基础上扩大试点范围，结合“双转移”、“双提升”战略的实施，通过转变经济增长方式，把珠三角建设成“低碳经济示范区”。

（8）加强宣传教育，倡导低碳理念。通过宣传引导，推动全社会生产、生活方式和消费观念向低碳方向转变，让利益相关者都参与进来，形成政府、企业和民众共同合力，使国家战略转变为全社会公民的自觉行动。

（9）加强国际合作，形成低碳研发技术体系。建立能和国际接轨的标准体系。

【意义】

发展低碳经济是国家战略的需要。按照“发达国家应当对减缓气候变化承担更多责任”的原则，我国要在2020年实现40％到45％的减排目标，必将这一指标分解到地方，广东省作为中国经济最发达的省份之一，负起责任义不容辞。而且鉴于我国的碳排放与美国的结构不同，美国居民生活碳排放已经占到40％，而我国目前仅为20％，清华大学的相关研究表明，生活碳排放与该地区的生活水平正相关。所以，我省无论从生产碳排放还是生活碳排放，均需承担更多的责任。

发展低碳经济是广东自身发展的需要。走低碳发展之路，顺应世界“低碳化”发展趋势，不仅是责任，更重要的是符合我省发展方向。利用低碳经济推动新兴产业革命，为传统产业升级和结构转型提供支撑，通过推动自主创新，培育低碳经济模式下新的经济增长点，将有效促进我省发展目标的实现。国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》定义珠三角地区为“探索科学发展模式试验区”和“深化改革先行区”，广东大力发展低碳经济，促进经济转型和增长方式转变的成功经验可对全国产生辐射和示范作用，有助于我省当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵。

发展低碳经济是广东参与国际竞争的需要。在可以预见的将来，低碳经济将迅速成为国际激烈竞争新焦点。低碳经济必将成为未来经济发展的制高点。目前我省正处在发展低碳经济、促进经济转型的重要战略机遇期，只有提前部署才能赢得先机。抓住低碳经济带来的新一轮工业革命新机遇，主动谋划部署，建立起与快速发展相适应的低碳生产方式、消费模式以及相关政策、法律体系和市场机制，推动经济结构调整和战略性新兴产业发展，从而抢占经济转型升级的制高点，增强广东核心竞争优势。低碳经济将是广东新一轮腾飞的经济引擎。

大力调整优化产业结构，经济发展方式加快转变。

（自主创新能力明显提升；现代产业体系建设取得重大进展；节能减排工作扎实有效。强化节能减排问责，积极实施重点节能减排工程，大力发展循环经济；扩大内需等）

节能减排是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措;是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路;是维护中华民族长远利益的必然要求。

节能减排，一要加快产业结构调整，大力发展第三产业和高技术产业，走新型工业化道路。二要大力发展循环经济。控制和减少污染物排放，提高资源利用效率。三要强化技术创新，组织培育科技创新型企业，提高区域自主创新能力。四要加强组织领导，健全考核机制，研究制定发展循环经济建设节约型社会的各项政策措施，建立健全能源节约和环境保护的保障机制，将降耗减排指标纳入政府目标责任和干部考核体系。

我国的社会保障制度，是指国家对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、遭受灾害、生活困难等情况时，给予物质帮助的制度，是我国维护社会稳定、促进经济发展和保障公民福祉的一项重要社会制度。社会保障是分散风险、稳定社会、促进社会公正的制度，被称为社会的“安全网”或“减震器”。只有建立符合中国国情的社会保障制度，才能使人民安居乐业，才能实现全面建设小康社会的目标。但如果处理得不好，就会影响社会稳定、经济发展、社会公正，甚至有可能激化社会矛盾。

【背景资料】

（1）2011年温家宝总理在政府工作报告中指出：经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生。千方百计扩大就业；合理调整收入分配关系；加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系；坚定不移地搞好房地产市场调控；推进医药卫生事业改革发展；加强和创新社会管理。各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

（2）广东省2011年政府工作报告中提出，突出加强以改善民生为重点的社会建设。注重发展成果的普惠性，促进社会公平正义，共建共享和谐广东，不断提高人民群众的幸福感。加快发展各项社会事业，逐步健全覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。深化收入分配制度改革，逐步缩小城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距。加快完善住房保障体系。加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定。

（3）根据《中华人民共和国劳动法》、《最低工资规定》（原劳动保障部令第21号），以及我省经济社会发展状况，为充分发挥最低工资标准的保障作用，提高低收入职工的收入水平，促进社会和谐发展和幸福广东建设，从2011年3月1日起，广东省人民政府决定对广东省企业职工最低工资标准进行调整。各地级以上市原则上应统一执行省确定的标准，有条件的地区可在省确定的标准上适当上调，并报省人力资源和社会保障厅备案。广州的月最低工资标准由1030元调整为1300元，珠海、佛山、东莞、中山的月最低工资标准由920元调整为1100元。

（4）截至2011年1月30日，广东省22个统筹区(含21个地级以上市和省直)已将2011年调整增加的养老金发放到全省313万企业退休人员手中，这是记者昨日从广东省人社厅获悉的消息。据悉，此次调整，全省退休人员月人均养老金达到1738元，较调整前增加160元，增幅10.1%，企业养老保险基金每年新增支出63.49亿元。
据了解，这已是广东第7次调高养老金待遇，7年间，累计平均增加养老金超过900元。人社厅养老处处长杨健海称，今年调高养老金待遇后，全省21个地级以上市月人均养老金均超过1000元。
年年增发养老金，会否加大全省养老基金压力、甚至使养老基金出现赤字?杨健海透露，截至2010年底，广东养老保险基金尚有超过2000亿元的结余。“但确实有地方基金出现赤字，这就需要省级统筹帮忙，省级统筹的比例现在是9%，仍待提高。”
对于备受关注的“最低养老金”制度建设，杨健海明确表示，经人社厅相关部门历时一年多的调研，目前已拿出建立最低养老金制度的方案。“现在征求意见，争取今年上半年出台。”

（5）2010年12月4日，省人力资源和社会保障厅在向全国人大代表汇报时表示：
广东将参照在岗职工工资增长和物价指数的变动情况，稳步提高城镇职工养老保险待遇水平。
广东的养老保险已经实现了省级统筹。人社厅表示，下一步将强化省级调剂统筹功能，完善省级调剂金分配的激励约束机制，启动基础养老金全省统筹;进一步完善基本养老保险关系转移接续的政策措施，做好国家转移办法和省内转移办法的衔接。
另外，还将完善基本养老金计发办法，逐步缩小不同地区和不同人群间的待遇差距;健全城镇职工基本养老金正常调整机制，参照在岗职工工资增长和物价指数的变动情况，稳步提高城镇职工养老保险待遇水平。
对于医疗保险待遇水平，则是通过降低起付线、提高住院医疗费最高支付限额和放宽门诊特定病种项目等措施来提高，有计划、有步骤地缩小城镇职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险制度的待遇差距。

（6）教育、卫生、体育、人口计生等事业繁荣发展。学前教育不断优化，三年入园率达82.5%。全面实施城乡免费义务教育，小学适龄儿童入学率和初中毛入学率均达到100%。提前一年实现基本普及高中阶段教育的目标，毛入学率达86.2%，五年提高28.7个百分点。现代职业教育体系和珠三角职业教育基地建设扎实推进，中等职业学校、技工院校年招生数和在校生数居全国第一。高等教育毛入学率由22%提高到28%。中小学代课教师问题基本解决，教师工资福利待遇“两相当”稳步推进。卫生资源总量适度增长，服务水平明显提高。居民主要健康指标和卫生事业整体水平居全国前列，居民期望寿命达75.3岁。全面启动深化医药卫生体制改革，基层医疗卫生服务体系日趋完善。全民医保步伐加快，基本医疗保障覆盖率达92%，新型农村合作医疗参合率达99.2%。实施基本和重大公共卫生服务项目，基层医疗卫生机构逐步实施基本药物制度，公立医院药品零差率销售试点取得初步成效。启动公立医院改革试点。民营医疗机构加快发展。农村药品供应网和监督网普遍建立。妇女、儿童工作进一步加强，妇幼安康工程顺利实施。中医药强省建设成效显著。突发公共卫生事件应急机制逐步健全，有效防控禽流感、甲型H1N1流感等疫情。

省级财政用于改善民生、均衡区域公共服务水平、帮助市县增强发展后劲的资金达1111亿元，占支出总额的75.5%，比上年提高1.8个百分点。组织“南粤春暖行动”等活动，千方百计帮扶大学生、农民工等群体就业，就业局势保持稳定。完善省级养老保险调剂办法，实现社会养老保险省级统筹和养老保险关系省内无障碍转移。全面解决早期离开国企人员养老保障问题。启动新型农村社会养老保险试点和政策性农房保险试点。妥善处理劳动纠纷，有效维护劳动关系和谐稳定。健全社会救助体系。残疾人事业有新发展。创新扶贫工作机制，推进“规划到户、责任到人”扶贫开发。启动实施“千校扶千校”和教育资源下乡行动计划。普及高中阶段教育进程加快，高中阶段教育毛入学率达79.9%，提高7.9个百分点。现代职业教育体系建设扎实推进，中职教育零学费入学、零距离上岗人才模式改革成为全国先进典型。高等教育规模、结构和质量协调发展，毛入学率提高到27.5%。继续推进解决中小学代课教师转岗问题，中小学教师工资福利待遇“两相当”和实施绩效工资工作扎实推进。深化医药卫生体制改革。加强公共卫生应急能力建设。全面推进城镇居民医保。建立城镇住房保障工作目标责任制，加大保障性住房建设力度。宜居城乡创建工作全面推进，开展珠三角城市群大气污染治理及淡水河等重点河流污染整治，全省环境质量有所好转。全省城乡水利防灾减灾工程、病险水库除险加固工程建设全面展开，防汛防旱防风能力进一步提高。

（7）广东省城镇职工基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险参保人数稳居全国首位，社保基金累计结余3553亿元，约占全国1/7。224.6万符合低保条件的城乡居民实现应保尽保。养老保险实现省级调剂与预算管理相结合的省级统筹，养老保险关系省内转移顺畅。在36个县开展新型农村社会养老保险试点，广州、珠海、梅州等7市实现农保制度全覆盖。社会救助体系进一步完善，社会福利和慈善事业加快发展。实施住房保障近20万户，城镇“双特困”居民住房保障水平有新提高。

【现状】

建国以来，广东劳动和社会保障事业在各级党委、政府的高度重视下，经历了从无到有、从小到大的历程。特别是改革开放30多年以来，广东作为改革开放的先行地区，充分发挥了“试验田”“窗口”和“示范区”作用，不断探索建立起一套具有广东特色的、与社会主义市场经济体制相适应的劳动和社会保障体系，创造了一批工作亮点，取得了辉煌的成就。但社会保障体系仍存在覆盖面窄、社会化程度低、城乡居民基本医疗保险制度不衔接等诸多问题。传统社会保障制度的弊端逐渐显露出来，已不适应市场经济发展的要求，必须进行改革。

【产生原因】

1.社会保障的覆盖面窄，社会化程度低。目前，我国社会保障的覆盖面主要限于城镇职工及其家属，部分集体企业职工、个体经营者、私营企业雇员和外商企业的职工几乎没有参加社会保障，而广大农村则更处于家庭自保状态。
2.社会保障机制存在缺陷，国家和企业不堪重负。从我国现状来看，社会保障基金主要是由企业支付，少部分由国家补充，个人很少交纳，不能很好地体现国家、集体和个人共同负担的原则。
3.社会保障制度的现收现付制度不能适应人口老龄化迅速发展的客观需要，社会保障基金“增支”压力不断增加。由于目前社会保障资金统筹主要实现收现付制，积累很少，甚至人不敷出，难以适应我国人口老龄化趋势发展的需要。
4.社会保障体系运行成本过高。我国已往的社会保险工作分属于多家政府职能部门，这些部门都没有社会保障机构，自成体系，管理分散，没有一个权威性的机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制。
5.社会保障立法滞后。在建立社会保障制度的过程中，长期以来我国对社会保障制度的立法重视不够。这不仅使我国的社会保障制度的权威性不强，缺乏规范性和统一性，而且使很多改革措施很难得到有效的实施，严重影响了社会保障功能的发挥。
6.社会保障基金保值、增值手段单一。我国的资本市场尚未成熟，我国社会保障基金的实际投资组合貌似安全但实际上收益率较低，投资效果较差，但如果加进通货膨胀及工资水平上涨等因素对货币价值的影响，社保基金实际投资收益率比较低。

【对策】

大力发展社会保障事业，健全和完善广覆盖、多层次的社会保障体系，十分重要和紧迫。为此，应着力抓好以下几项工作（鉴于目前我省社会保障的法治水平还有待提高，要真正实现社会保障的法治化，还需做好以下工作）：
加快社会保障法制建设。目前，应尽快出台《社会保障法》。它是国家社会保障方面的基本法律，是规范社会保险行为、制定单项保险政策的基础和依据。

进一步健全商业保险制度，充分发挥商业保险等其他保障机制的作用。积极鼓励发展商业保险，为富裕起来的国民提供更高层次的保险需求，这不仅可为再就业者提供更高的社会保险，也可加快完善社会保障制度。

扩大社会保障覆盖面。适应市场经济条件下就业结构的新变化，采取分类分层保障的方法，不断扩大社会保障覆盖面，尽快将非公有制经济就业人员、非正规部门就业人员、自主创业者等纳入社会保障体系，实现传统就业群体与新型就业群体的利益和谐。
统筹城乡社会保障制度建设。适应城镇化步伐加快的需要，统筹城乡社会保障制度建设，维护农村居民的社会保障权益，改变农村社会保障发展严重滞后的局面，使现代社会保障制度惠及广大农民群众；积极解决城镇化进程中的农民工和失地农民社会保障缺失问题，实现城乡利益关系的和谐。
建立健全利益协调机制。完善城镇居民最低生活保障制度，稳妥发展农村居民最低生活保障制度，大力发展社会救助制度和社会捐助制度，切实帮助城乡困难群体解决生活难题。

加强养老保障体系建设。拓展和扩大养老保障资金筹资渠道，确保养老保障资金增加和增值，防范和化解“未富先老”带来的沉重养老负担，促进养老保障体系平稳运行，实现代际利益关系的和谐。
严格社会保障执法，加强行政监督力度，严厉打击违法行为；杜绝行政不作为现象，在赋予社会保障行政主管部门权限的同时，需要在立法上增加相应的责任。

加大财政支持力度，进一步