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2010年国家公务员考试申论热点解读：十七届三中全会

新闻背景

2008年10月9日上午，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在北京举行。会议的主要议程是研究推进中国农村改革发展问题。

中国波澜壮阔的改革历程，是率先在农村起步并取得突破的。30年来，中国农村社会生产力得到极大解放和发展，农村经济社会实现了历史性巨变。中共高层认为，随着中国改革发展进入关键阶段，农业农村改革发展也面临许多新情况新问题。在新的起点上进一步推进农村改革发展，是中国改革的关键环节，是中国发展的战略基础。2008年9月28日召开的中共中央政治局会议透露，中共十七届三中全会将审议《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》稿。权威人士认为，这个决定将作为这次全会的重要成果，成为当前和今后一个时期推进中国农村改革发展的指导性文件。

据了解，这次全会前，决定稿已在中共党内外一定范围征求意见。各地区各部门各有关方面和中共十七大代表对决定稿提出的意见和建议，已在决定稿中得到充分吸收和反映。

政策链接

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要点

一、新形势下推进农村改革发展的重大意义

农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义事业发展道路。

当前，国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段。我们要抓住和用好重要战略机遇期，胜利实现全面建设小康社会的宏伟目标，加快推进社会主义现代化，就要更加自觉地把继续解放思想落实到坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐上来，毫不动摇地推进农村改革发展。继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。

坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。

我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发，国际粮食供求矛盾突出，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨；农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。

我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

二、推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则

指导思想：

新形势下推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。

六方面基本目标任务：

1．农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；

2．现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；

3．农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；

4．农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；

5．城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；

6．资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

遵循五项重大原则：

1．必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；

2．必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；

3．必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；

4．必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；

5．必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。

三、大力推进改革创新，加强农村制度建设

实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。

对农村制度建设作出六方面部署：

1．稳定和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

2．健全严格规范的农村土地管理制度

坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。

划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

3．完善农业支持保护制度

大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。

4．建立现代农村金融制度

加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。

允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。

5．建立促进城乡经济社会发展一体化制度

引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。

加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。

统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。

6．健全农村民主管理制度

逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例，密切人大代表同农民的联系。

继续推进农村综合改革，二○一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。

继续做好农民负担监督管理工作，完善村民一事一议筹资筹劳办法，健全农村公益事业建设机制。

四、积极发展现代农业，提高农业综合生产能力

新形势下发展现代农业，从七方面进行部署：

1．确保国家粮食安全

各地区都要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任。

2．推进农业结构战略性调整

搞好产业布局规划，科学确定区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集。

3．加快农业科技创新

农业发展的根本出路在科技进步。顺应世界科技发展潮流，着眼于建设现代农业，大力推进农业科技自主创新，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。

4．加强农业基础设施建设

搞好水利基础设施建设，加强大江大河大湖治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌区、排灌泵站配套改造、水源工程建设，力争二○二○年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务。

创新投资机制，采取以奖代补等形式，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利设施、小流域综合治理等项目建设。

5．建立新型农业社会化服务体系

加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。

保障农用生产资料供应，整顿和规范农村市场秩序，严厉惩治坑农害农行为。

6．促进农业可持续发展

继续推进林业重点工程建设，延长天然林保护工程实施期限，完善政策、巩固退耕还林成果，开展植树造林，提高森林覆盖率。

推广节能减排技术，加强农村工业、生活污染和农业面源污染防治。

7．扩大农业对外开放

坚持“引进来”和“走出去”相结合，提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，拓展农业对外开放广度和深度。

引导外商投资发展现代农业。健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制。

统筹开展对外农业合作，培育农业跨国经营企业，逐步建立农产品国际产销加工储运体系。积极参与国际农产品贸易规则和标准制定，促进形成公平合理的贸易秩序。

五、加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步

建设社会主义新农村，突出八方面重点：

1．繁荣发展农村文化

扎实开展社会主义核心价值体系建设，坚持用中国特色社会主义理论体系武装农村党员、教育农民群众，引导农民牢固树立爱国主义、集体主义、社会主义思想。

扶持农村题材文化产品创作生产，开展农民乐于参与、便于参与的文化活动，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，支持农民兴办演出团体和其他文化团体，引导城市文化机构到农村拓展服务。

2．大力办好农村教育事业

巩固农村义务教育普及成果，提高义务教育质量，完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，改善农村学生营养状况，促进城乡义务教育均衡发展。

增强高校为农输送人才和服务能力，办好涉农学科专业，鼓励人才到农村第一线工作，对到农村履行服务期的毕业生代偿学费和助学贷款，在研究生招录和教师选聘时优先。

3．促进农村医疗卫生事业发展

巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。

完善农村医疗救助制度。坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络。

坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度。加强农村药品配送和监管。积极发展中医药和民族医药服务。

4．健全农村社会保障体系

按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。

创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。

全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。

5．加强农村基础设施和环境建设

把农村建设成为广大农民的美好家园，必须切实改善农民生产生活条件。

加快农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题。

加强农村公路建设，确保“十一五”期末基本实现乡镇通油（水泥）路，进而普遍实现行政村通油（水泥）路，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。

推进农村能源建设，扩大电网供电人口覆盖率，推广沼气、秸秆利用、小水电、风能、太阳能等可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系。

实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，开展垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件和人居环境。

6．推进农村扶贫开发

实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。

重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。

7．加强农村防灾减灾能力建设

加强灾害性天气、地质灾害、地震监测预警，提高监测水平，完善处置预案，加强专业力量建设，提高应急救援能力，宣传普及防灾减灾知识，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力。

8．强化农村社会管理

坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。

农村广大干部要进村入户做好下访工作，切实把矛盾和问题解决在基层、化解在萌芽状态。

反对和制止利用宗教、宗族势力干预农村公共事务，坚决取缔邪教组织，严厉打击黑恶势力。

六、加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证

推进农村改革发展，关键在党。要把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，以改革创新精神全面推进农村党的建设，认真开展深入学习实践科学发展观活动，增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党领导农村工作水平。

1．完善党领导农村工作体制机制

注重选好配强县乡党政领导班子特别是主要负责人。坚持和完善“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。

2．加强农村基层组织建设

以领导班子建设为重点、健全党组织为保证、三级联创活动为载体，把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。

改革和完善农村基层组织领导班子选举办法，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和乡镇企业工会组织依照法律法规和章程开展工作。

抓紧村级组织活动场所建设，两年内覆盖全部行政村。

3．加强农村基层干部队伍建设

着力拓宽农村基层干部来源，提高他们的素质，解除他们的后顾之忧，调动他们的工作积极性。注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部。

通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。

4．加强农村党员队伍建设

扩大党内基层民主，尊重党员主体地位，保证党员按照党章规定履行义务、行使权利。

加强和改进流动党员管理，建立健全城乡一体党员动态管理机制。加大在优秀青年农民中发展党员力度。

5．加强农村党风廉政建设

以规范和制约权力运行为核心，全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人。

以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。

广大党员、干部要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，关心群众疾苦，倾听群众呼声，集中群众智慧，讲实话、办实事、求实效，坚决反对形式主义、官僚主义，努力创造实实在在的业绩。

权威解读

一、农村改革的历史方位：“三个进入”和“三个作为”

经过30年的改革开放，中国农村改革发展如今处于什么样的历史方位？站在新的历史起点上，《决定》指出，中国改革发展进入关键阶段，必须把握农村改革这个重点，必须加强农业发展这个基础，必须抓住农村稳定这个大局，在统筹城乡改革上取得重大突破，为整个经济社会发展增添活力。这一战略定位来源于“三个没有”的认识——“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”

《决定》立足于“三个没有”的清醒认识，作出了农村改革发展“三个进入”的重要判断，即我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段；进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻；进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员尹成杰说：“《决定》中‘三个没有’和‘三个进入’的概括，体现了中央对农村改革发展所处阶段性特征的准确把握，在认识上有新突破，在理论上有新发展。”

正是基于这一重要判断，《决定》提出了新形势下推进农村改革发展的总体思路。概括起来就是“三个作为”，即把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

尹成杰说，《决定》提出的指导思想，完整阐述了推进农村改革发展“以什么为指导、围绕什么任务、沿着什么方向、按照什么要求、达到什么目标”等一系列重大问题。特别是其中提出的“三个作为”是今后指导‘三农’工作总体思路的一个新概括新论述。对此，在过去的文献中都曾有过论述。这次把三者有机联系在一起，并上升到“战略任务”“基本方向”“根本要求”的高度，构成一个完整的表述，还是第一次。

二、完善农村基本经营制度：“一个长久不变”与“两个转变”

《决定》既着眼于激发农村发展活力，又着眼于优化农村发展外部环境；既着眼于调整生产关系，又着眼于完善上层建筑。具体强调了稳定和完善农村基本经营制度、改革和完善农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等“六项改革”。其中首当其冲的是稳定和完善农村基本经营制度。

农村改革已走过30年，农村经营体制如何稳定完善？对此，全社会普遍关注，农村干群高度关切。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，《决定》既强调稳定农村基本经营制度，又顺应现代农业发展要求，与时俱进地提出推进农业经营体制机制创新。在充分强调“毫不动摇”的基础上，鲜明提出了“一个长久不变”“两个转变”。

“毫不动摇”，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。在这个问题上，我们必须十分清醒，决不能有任何含糊。因为粮食是百姓温饱之源、物价平稳之基、经济发展之要、社会稳定之本，任何时候都不能放松粮食生产。

“一个长久不变”，就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这是《决定》的一大亮点。由过去的承包期30年不变，到今天的“永久不变”，政策指向十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，给农民吃长效“定心丸”。

“两个转变”，就是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是对今后完善农村基本经营制度作出的一个方向性概括，也是一个新的重大政策表述。