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中国经济保增长六大难点突破

华尔街金融危机已演变为全球经济动荡，经济衰退，企业破产，失业和贫困在不断蔓延……一场空前严重的金融风暴，正在考验着中国政府的执政能力。3个多月来，中国政府采取了一系列措施来提振经济，力度之大、速度之快，赢得了众多喝彩。然而，积极的财政政策能否力挽狂澜？巨额的政府投资会否超出我国财政的承受力度？如何避免由上项目带来的“低水平重复”、“土地浪费”及“污染回潮”？各项投资的过程中如何杜绝腐败？社会稳定与和谐问题会否在危机面前变得日益突出？只有这一系列的问号获得圆满解答，摆脱危机、迎接光明的时刻才会真正到来。

一、危机挑战中国财政抗风险能力

面对国际金融危机的严峻挑战，去年以来，中国经济增速下滑，财政收入明显下降，全国财政收支矛盾突出，而地方财政运行则更为紧张。为防止经济下滑，我国由过去的稳健财政政策转为实施积极财政政策，并启动了高达4万亿元的经济刺激计划。

“积极财政”催生赤字地方财政“底气不足”

所谓积极财政政策,就是通过扩大财政开支与减少财政收入，甚至是以赤字财政的状态，去发挥逆经济周期而动，最终拉动经济增长的政策作用。一方面收入减少，一方面支出增加，在全球经济风雨飘摇之时，中国有足够的财力保障吗？

对此，国家统计局总经济师姚景源的看法是，我们“有能力”也“有空间”。虽然2008年末，我国财政收入出现增速下滑，但增速依然高于经济增长水平。而且，我国财政收入经咨询QQ：21257408过连续多年超过20%以上增长，奠定了雄厚的实力，具有促进经济发展、为经济保驾护航的能力。截至2008年末，我国国债余额约5.5万亿元，占GDP比重不到20%。不仅如此，我国财政赤字占GDP的比重更低。对于大规模减税会削弱政府财政能力的担心，姚景源表示，目前中国扩大财政赤字、发行国债的空间还很大，不会有财政失衡的风险。

但不容忽视的是，尽管中央财政家底还很厚实，但地方财政却显得“底气不足”。我国实行分税制以来，中央财政控制了大部分税收，地方财政普遍税收不足，难以支持包括各项民生工程建设在内的庞大开支，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，地方财政逐渐退化成“土地财政”。

在中央政府出台了4万亿元经济刺激计划后，地方政府先后公布的配套投资计划总额年初就已高达18万亿元，几乎三倍于2008年中国全年的财政收入，但对于这些配套投资的资金来源，地方政府一直语焉不详。

房地产业“寒冬”的到来，让“土地财政”捉襟见肘，土地出让金收入的增减对于地方政府的决策部署和投资行为影响甚大，地方政府“缺钱用”的压力已成为今年财政政策发挥效力的关键点。

中央财政救急救不了穷财政改革已到破冰时

专家指出，今年实施的积极财政政策需要中央投资和地方配套资金的共同支持，在目前地方“土地财政”难以为继的情况下，短期需要通过中央转贷或代发债券的方式增加地方财力，长期则需要通过改革转移支付体制等措施，推进中央和地方财力与事权的匹配。

要解决地方财政问题，还需要财政改革来完成。而4万亿元投资计划的推出，恰恰是财政改革的契机。而中央与地方间财政关系的变革、调整与理顺,不仅在今年1月5日全国财经工作会议上成为焦点，甚至有可能在今年“两会”上再次成为深受关注的议题。

在财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出“辖区财政”观点后，财政部部长谢旭人也提出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。这表明相关部门显然已经意识到，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制才能从根本上解决基层财政困难的问题。

优化财政支出结构地方政府方有可为

尽管今年不论是预算内还是预算外，地方政府的财政收入都将吃紧。但除了紧盯中央财政转移支付外，除了期待中央财政放权外，地方政府自身对于改善财政状况也不完全是无能为力的。

在今年财政十分困难的大背景下，从中央预算单位到包括欠发达地区和发达地区在内的不少地方，提出2009年行政开支“零增长”。例如，山东省提出，着力加强支出管理，严格控制行政开支。树立过紧日子的思想，在从紧从严编制2009年预算的基础上，硬化预算约束，强化预算执行，严格控制和压缩一般性开支项目，勤俭办一切事业。

如果占财政支出将近20%的行政开支能实现“零增长”，无疑可以缓解财政困难，是件利国利民的好事。而降低行政成本是一个破解多年但始终没能取得实质性突破的课题，行政开支“零增长”使攻克这一课题有了一个新起点，而巨大的财政压力正好能成为“优化财政支出结构”的动力。

二、保增长不能押宝“低水平重复”

为了保持经济平稳较快增长，避免“硬着陆”，我国正在以积极的财政政策、适度宽松的货币政策、系列化的产业振兴政策、大规模基础设施建设项目投资等来实施“救市”。记者在采访中发现，在保增长的同时，如何避免在“低水平重复”上走弯路，引起了上上下下的高度重视。

防“旧病复发”避免“低水平重复”

在我国建设史上，刺激经济增长过程中出现“低水平重复”现象，不乏前车之鉴。

有分析人士说，改革开放30年来，我国曾出现过多次较为明显的投资过热。第一次是1982年，围绕“翻两番”的目标，各地在经济发展中有些急于求成，结果导致固定资产投资大规模膨胀和偏向；第二次是1988年，表现仍是地方项目投资过量增加；第三次是1992年以后，出现新开工项目多、投资增长过快、投资结构不合理、房地产开发过热的现象；第四次则始于2003年，固定资产投资呈现出高速增长势头，投资增长速度明显加快。

专家认为，上述4次投资过热，从深层次看都是没有遵循经济社会发展的一般规律，缺乏必要的科学论证，片面追求高经济指标的“低水平重复”。

为了防止本轮“４万亿元投资”出现重复建设泡沫，国家采取了一系列防范措施。

最近，国家发展改革委在安排新增1000亿元投资中，将投资方向确定用于保障性住房建设，农村民生工程和农村基础设施，铁路、公路、机场等重大基础设施建设，医疗卫生、教育文化等社会事业发展，节能减排和生态建设，自主创新和产业结构调整，这其中，没有投入到工业品生产项目上，更没有“两高一资”的项目。

在地方层面，一些项目的启动，在落实国家“出手要快、出拳要重”精神的同时，也兼顾了“措施要准、工作要实”。

一举开建10多条高速公路的湖南省，在建设汝郴高速时就针对周边农村公路路网不发达的情况，将高速公路便道建设与通乡、通村公路建设结合起来，既有效整合了交通资源，提高了投资效益，又改善了沿线百姓的交通条件，带动了当地农村经济社会发展。而同样是加大资金投入力度来打通城市“微循环”的长沙市，邀请专家对改造方案优化设计，在没有任何大拆大建的前提下，仅用计划投资额的1/3，就使全市整个路网的通行能力提高了20%以上。

同时，各地也认识到，越是在加大力度保增长、渡难关的关键时候，越要重视提高发展质量，重视加快发展方式转变。2009年，深圳市计划安排90.8亿元财政资金用于全市产业升级；广东适时规划全省“科技创新路线图”，引导企业和全国重点高校对产业发展起重大支撑、引领作用的关键共性技术进行联合攻关，借此提升广东产业的科技含量……

杜绝“顽症”须跳出局部利益牵制

尽管各级政府采取了多项措施，记者在采访中发现，“低水平重复”这个老毛病，在一些地方还是有所抬头。

一名在政府经济部门任职的干部告诉记者，中央启动积极的财政政策和适度宽松的货币政策后，一些地方刚刚冷落的投资建设热情又“热”了起来。大家都在争先恐后上项目，各项工程争分夺秒上马。在某些领域，不排除一些项目是少数人或个别单位拍脑袋、想当然炮制出来的。

很多专家直言不讳地说，国内启动内需上马大型项目，要防止陷入低水平重复的泥潭，关键点之一是跳出局部利益的牵制。为此，有三个方面需要重视：

一是“救市”措施落实要兼听和透明。在实现科学发展上，要坚持发扬民主、发动群众参与。通过凝聚群众智慧，接受群众监督，才能防止形式主义，避免一些低水平的重复建设和失误决策。要做到这一点，光靠一些部门和负责人自觉还不够，还应该用制度和具体措施把政府投资置于阳光之下加强监管。

二是项目投资方式要多用经济手段，少用行政手段，要吸收民间资本参与。我国经济市场化程度已经比较高了，政府投资只占全社会投资的一部分，民间投资将占绝大部分，这是当前扩大投资的重点。因此加大投入，不能简单理解为加大政府投入，还要注意发挥民间投资的作用。

三是要坚持理念更新。国内很多城市如长沙，近来提出今后若干年的公共财政支出，要突出“三个倾斜”：向民生倾斜、向增强发展后劲的项目倾斜、向急需解决的问题倾斜。